2013-09-17 10:04:53
專(zhuān)業(yè)化：工業(yè)污染治理的新模式
近幾年，專(zhuān)業(yè)化治理成為工業(yè)污染治理新的選擇，在一些領(lǐng)域得以應(yīng)用和推廣，應(yīng)用最典型的行業(yè)是電廠脫硫，工業(yè)廢水治理領(lǐng)域也逐步推開(kāi)。2005 年在相關(guān)部門(mén)的組織協(xié)調(diào)下，火電廠將脫硫電價(jià)等相關(guān)優(yōu)惠政策形成的收益權(quán)，通過(guò)合同的形式交給專(zhuān)業(yè)環(huán)保企業(yè)，由其承擔(dān)脫硫設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，完成相應(yīng)的脫硫任務(wù)。同樣，隨著工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)的不斷成熟，國(guó)外工業(yè)廢水集中治理（CWT）模式逐步在我國(guó)得以應(yīng)用，各類(lèi)工業(yè)園區(qū)的水污染治理市場(chǎng)化項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)，僅法國(guó)蘇伊士近年來(lái)就承擔(dān)了3 個(gè)化工園區(qū)的廢水治理（上?；@區(qū)、重慶長(zhǎng)壽化工園區(qū)、武漢化工園區(qū)），此外還有新加坡圣科承擔(dān)的南京化工園區(qū)和天津工業(yè)園區(qū)廢水治理等。
工業(yè)污染治理的專(zhuān)業(yè)化對(duì)于降低污染治理成本，提高污染治理投資效率起到了積極的推動(dòng)作用。據(jù)浙江省環(huán)保局的不完全統(tǒng)計(jì)，企業(yè)污染治理設(shè)施專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)后的達(dá)標(biāo)排放率可達(dá)70~80%，有的甚至可達(dá)90%以上，與污染企業(yè)自己運(yùn)營(yíng)相比，達(dá)標(biāo)率提高30~50%，運(yùn)營(yíng)成本節(jié)約10~20%。
一、工業(yè)污染專(zhuān)業(yè)化治理的探索
從上世紀(jì)70 年代我國(guó)環(huán)境保護(hù)起步到90 年代初的20 多年間，我國(guó)的工業(yè)污染防治一直走的是“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的分散治污之路。直到1993 年第二次全國(guó)工業(yè)污染防治工作會(huì)議提出“三個(gè)轉(zhuǎn)變”策略（從濃度控制向總量控制轉(zhuǎn)變，從分散治理向集中治理轉(zhuǎn)變，從末端治理向全過(guò)程控制轉(zhuǎn)變），工業(yè)污染防治才開(kāi)始從分散向集中轉(zhuǎn)變，工業(yè)污染防治專(zhuān)業(yè)化的契機(jī)逐步顯現(xiàn)。進(jìn)入21 世紀(jì)，市政公用行業(yè)市場(chǎng)化的推行，帶動(dòng)了環(huán)境服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，也培育了一大批規(guī)模化的環(huán)保公司，其技術(shù)及管理水平不斷提升，業(yè)務(wù)范圍逐漸向工業(yè)污染治理領(lǐng)域擴(kuò)展，工業(yè)污染治理的專(zhuān)業(yè)化條件日臻成熟。
1.工業(yè)污染專(zhuān)業(yè)化治理的兩個(gè)突破口
工業(yè)污染專(zhuān)業(yè)化治理有兩個(gè)突破口：一是大型工業(yè)企業(yè)，如火電行業(yè)的脫硫特許經(jīng)營(yíng)，燕山石化委托威立雅承擔(dān)的節(jié)水治污。二是工業(yè)集中區(qū)，如工業(yè)園區(qū)，工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的廢水及廢棄物處理。前者由于其生產(chǎn)規(guī)模較大，產(chǎn)生的污染物量大而且相對(duì)集中，具備規(guī)模效應(yīng)。后者的核心優(yōu)勢(shì)則在于“集中”所帶來(lái)的污染物量的累積，因而更具備專(zhuān)業(yè)治污的條件。下面結(jié)合典型案例分別對(duì)兩個(gè)突破口進(jìn)行剖析。
（1）大型工業(yè)企業(yè)
Ø 火電廠煙氣脫硫特許經(jīng)營(yíng)
2005 年，發(fā)改委與環(huán)?？偩钟“l(fā)了《關(guān)于開(kāi)展煙氣脫硫特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)工作的通知》，以5 大發(fā)電集團(tuán)為試點(diǎn)，拉開(kāi)了火電廠煙氣脫硫特許經(jīng)營(yíng)的序幕。通過(guò)大力推廣煙氣脫硫?qū)I(yè)化治理，到2010 年底，火電脫硫機(jī)組的比例從2005 年不足12%提高到86%，工業(yè)二氧化硫排放量較2005 年下降14%，取得了明顯成效。
煙氣脫硫特許經(jīng)營(yíng)是典型的工業(yè)專(zhuān)業(yè)治污模式。在政府部門(mén)的組織協(xié)調(diào)下，火電廠將國(guó)家出臺(tái)的脫硫電價(jià)以及與脫硫相關(guān)的優(yōu)惠政策形成的收益權(quán)，以合同形式特許給專(zhuān)業(yè)化脫硫公司，由專(zhuān)業(yè)化脫硫公司承擔(dān)脫硫設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)及日常管理等，完成合同規(guī)定的脫硫任務(wù)。
煙氣脫硫特許經(jīng)營(yíng)能夠得到推廣應(yīng)用，很大程度上依賴(lài)于政策的推動(dòng)，同時(shí)火電行業(yè)相對(duì)集中，生產(chǎn)規(guī)模大，也具備專(zhuān)業(yè)化的先天優(yōu)勢(shì)。
Ø 燕山石化與威立雅的合作
2006 年，燕山石化與法國(guó)威立雅水務(wù)集團(tuán)合作，在依托原有水處理裝置和配套設(shè)施的基礎(chǔ)上，借助威立雅的水處理技術(shù)和水務(wù)運(yùn)營(yíng)的管理經(jīng)驗(yàn)，燕山石化的廢水治理水平得到了進(jìn)一步提高。污水回用裝置處理能力提升了近70%，污水排放量每年減少1500 萬(wàn)噸，污水回用做鍋爐補(bǔ)給水，噸水直接運(yùn)行費(fèi)用比用新鮮水降低約2 元/噸，年節(jié)約運(yùn)行費(fèi)600 萬(wàn)元以上。
通過(guò)專(zhuān)業(yè)治污等手段，“十一五”期間，燕山石化實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)快速發(fā)展、污染逐年減少的綠色轉(zhuǎn)型。與“十一五”初期相比，在原油加工量提高38%，銷(xiāo)售收入增加59%的情況下，工業(yè)新鮮水用量下降28%，工業(yè)廢水排放量下降48%，萬(wàn)元產(chǎn)值水耗下降55%，COD排放量下降54%。
（2）工業(yè)集中區(qū)
Ø 上?；@區(qū)廢水的專(zhuān)業(yè)化治理
2001 年，上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)經(jīng)過(guò)招投標(biāo)，選擇中法水務(wù)（蘇伊士環(huán)境子公司）作為合作伙伴，合作期限為50 年，為園區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供從供水到污水收集處理的一整套水務(wù)服務(wù)，包括提供生活和工業(yè)供水、污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，以及工業(yè)純水的供應(yīng)等。該項(xiàng)目2001 年9 月開(kāi)工建設(shè)，2003 年1月一期開(kāi)始接納廢水。
上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)中法水務(wù)發(fā)展有限公司由上海化學(xué)工業(yè)區(qū)發(fā)展有限公司、上海化學(xué)工業(yè)區(qū)投資實(shí)業(yè)有限公司和中法水務(wù)共同投資，總投資為 3.98 億元人民幣，中外雙方出資比例各占50%。合資公司的客戶(hù)包括：英國(guó)石油公司、德國(guó)的拜耳、巴斯夫在中國(guó)的合資企業(yè)，以及一些國(guó)內(nèi)大型化工企業(yè)，如中石化等。
根據(jù)規(guī)劃，園區(qū)的污水廠是分期建設(shè)的，在每一期擴(kuò)建時(shí)，合資公司都有機(jī)會(huì)充分了解工業(yè)用戶(hù)的廢水特點(diǎn)，對(duì)擴(kuò)建的處理設(shè)施和處理工藝嚴(yán)格設(shè)計(jì)規(guī)劃，確保污水廠的出水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。另外，污水廠設(shè)置了一定容量的應(yīng)急池，為防止突發(fā)事件做好應(yīng)急準(zhǔn)備。
Ø 浙江松陽(yáng)工業(yè)園區(qū)的專(zhuān)業(yè)化治污
2007 年，浙江松陽(yáng)縣采用專(zhuān)業(yè)化治污模式，由杭州中奇環(huán)境有限公司投資建成第二家不銹鋼生產(chǎn)廢水集中處理中心，解決了工業(yè)區(qū)塊不銹鋼拉管企業(yè)的污水處理問(wèn)題。該縣工業(yè)園區(qū)的專(zhuān)業(yè)化治污始于2007 年4 月，在政府協(xié)調(diào)下，園區(qū)于當(dāng)年6 月與杭州中奇環(huán)境公司簽訂協(xié)議，將不銹鋼酸洗廢水集中處理中心正式委托其運(yùn)營(yíng)。委托其治污以來(lái)，廢水處理中心日處理污水量從200 噸擴(kuò)容到目前的1600噸，處理后的水質(zhì)達(dá)到了國(guó)家規(guī)定的一級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)。
采用專(zhuān)業(yè)化治污，達(dá)到了“1+1>2”的效果。一方面集中治污使不銹鋼企業(yè)廢水排放口由50 個(gè)壓縮為2 個(gè)，更容易監(jiān)管。另一方面，該模式最突出的貢獻(xiàn)是降低了治污成本。按每家企業(yè)建設(shè)廢水處理設(shè)施需80 萬(wàn)元計(jì)算，集中的專(zhuān)業(yè)化治理與分散治理相比，節(jié)約近2000萬(wàn)元；按每家企業(yè)建廢水處理設(shè)施需占地300 平方米計(jì)算，集中處理與分散治理相比，節(jié)約了1 萬(wàn)余平方米用地。
浙江松陽(yáng)縣工業(yè)區(qū)采取的專(zhuān)業(yè)化治污模式，不僅解決了園區(qū)工業(yè)廢水的治理問(wèn)題，同時(shí)也極大地拓展了該縣不銹鋼產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的空間。在專(zhuān)業(yè)化治污模式的帶動(dòng)之下，該縣已逐步形成以不銹鋼管材加工為主的產(chǎn)業(yè)集群。2010年，松陽(yáng)縣不銹鋼產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值已達(dá)39 億元，被正式命名為“浙江省不銹鋼管材產(chǎn)業(yè)基地”。
2.工業(yè)污染專(zhuān)業(yè)化治理的兩種模式
工業(yè)污染的專(zhuān)業(yè)化治理不外乎以下兩種運(yùn)作模式：一種是適用于新、擴(kuò)建項(xiàng)目的“委托治理服務(wù)”型，另一種是適用于已建項(xiàng)目的“托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)”型。兩種模式的區(qū)別在于環(huán)境服務(wù)公司是否擁有治污設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，前者擁有或者部分擁有；后者不擁有產(chǎn)權(quán)，只接受排污企業(yè)托管，負(fù)責(zé)其治污設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理。
（1）委托治理服務(wù)型
排污企業(yè)以簽訂治理合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對(duì)新建、擴(kuò)建的污染治理設(shè)施進(jìn)行融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)及升級(jí)改造，并按照合同約定支付污染治理費(fèi)用。在合同期內(nèi)，環(huán)境服務(wù)公司通過(guò)專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)確保達(dá)到合同約定的減排要求，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
一是排污企業(yè)委托專(zhuān)業(yè)環(huán)保公司從治理方案設(shè)計(jì)、工程施工、調(diào)試到建成后的運(yùn)營(yíng)管理提供綜合的有償服務(wù)，并確保達(dá)到治理效果。如上?；@區(qū)委托蘇伊士環(huán)境負(fù)責(zé)其污染治理，雙方以合資的形式合作，蘇伊士環(huán)境占有合資公司50%的股權(quán)。
二是污染治理設(shè)施管理同原企業(yè)剝離。大型工業(yè)企業(yè)，如石化企業(yè)，污染治理工藝復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，一般都有自己的治理設(shè)施和一批較高素質(zhì)的環(huán)保專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。但是許多企業(yè)自己運(yùn)行環(huán)保設(shè)施普遍存在效率低下的問(wèn)題。為了提高污染治理效率，一些企業(yè)將污染治理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)從企業(yè)剝離出去，進(jìn)行企業(yè)化的運(yùn)作和獨(dú)立核算。如2011 年居脫硫企業(yè)實(shí)力之首的北京國(guó)電龍?jiān)喘h(huán)保工程有限公司，便是從國(guó)電集團(tuán)剝離出來(lái)的環(huán)保公司。
（2）托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)型
排污單位以簽訂托管運(yùn)營(yíng)合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對(duì)已建的污染治理設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)及升級(jí)改造等，并按照合同約定支付托管運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。在合同期內(nèi)，環(huán)境服務(wù)公司通過(guò)專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)確保達(dá)到合同約定的污染減排要求，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
一是環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)工業(yè)污染治理設(shè)施的專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)。污染企業(yè)將其治理設(shè)施以承包合同方式委托環(huán)保公司進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。在工業(yè)廢水治理方面利用此模式的較多。一般在合同中規(guī)定了排污企業(yè)排放廢水的水質(zhì)水量、環(huán)境服務(wù)公司保證達(dá)標(biāo)排放、委托運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用、雙方在提供水電和設(shè)備維護(hù)方面的責(zé)任等項(xiàng)內(nèi)容。中石油塔里木油田分公司就采用此種方式進(jìn)行污染治理，起到了節(jié)約治理成本，提高治理效率的良好作用。又如威立雅水務(wù)承擔(dān)的米其林公司位于上海的工業(yè)水及廢水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)，合同包含了運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和設(shè)備更新。
二是環(huán)境服務(wù)公司參與排污企業(yè)的環(huán)境管理。對(duì)于一些自己運(yùn)營(yíng)管理治污設(shè)施的排污企業(yè)，為了提高企業(yè)環(huán)境管理水平和治理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效果，排污企業(yè)通過(guò)有償服務(wù)的方式聘請(qǐng)環(huán)保公司參與其環(huán)境管理。如環(huán)保公司向企業(yè)提供治理技術(shù)服務(wù)、為企業(yè)提供監(jiān)測(cè)和分析服務(wù)、協(xié)助企業(yè)規(guī)范日常環(huán)境管理，以及幫助企業(yè)培訓(xùn)技術(shù)人員、設(shè)施操作人員等。
三是小型排污企業(yè)委托環(huán)境服務(wù)公司代為處理。一些污染物排放量不大的企業(yè)，單獨(dú)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)污染治理設(shè)施成本較高，將污染物收集后，委托有治污設(shè)施的環(huán)保企業(yè)代為處理，并按照單位污染物進(jìn)行計(jì)量，支付代處理費(fèi)用，雙方通過(guò)合同方式約定各自的責(zé)任和利益等。
3.工業(yè)污染專(zhuān)業(yè)化治理的優(yōu)勢(shì)
相較于傳統(tǒng)的“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”模式，工業(yè)污染專(zhuān)業(yè)化治理可以起到“一箭三雕”的作用：
一是有利于環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督管理。實(shí)施專(zhuān)業(yè)化治理，治污責(zé)任通過(guò)合同方式向環(huán)保公司轉(zhuǎn)移和集中，環(huán)保部門(mén)監(jiān)管對(duì)象大為減少。同時(shí)，排污企業(yè)與治污企業(yè)之間的合同關(guān)系，促使雙方互相監(jiān)督，相互制約，避免超標(biāo)排污現(xiàn)象的發(fā)生。
二是有利于治污效率的提高。由于實(shí)行規(guī)?；挝?，可相應(yīng)降低治污成本，從而使治污效率不斷提高。同時(shí)，治污設(shè)施由掌握專(zhuān)業(yè)設(shè)施、技術(shù)及人才的專(zhuān)業(yè)治污企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，在很大程度上可以推動(dòng)治污技術(shù)改造。
三是有利于推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。工業(yè)污染治理的專(zhuān)業(yè)化，可以使環(huán)保企業(yè)在工業(yè)污染治理領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)范圍從單純的產(chǎn)品制造和工程建設(shè)，擴(kuò)大到環(huán)保設(shè)施的運(yùn)營(yíng)服務(wù)，從而開(kāi)拓工業(yè)污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)的新市場(chǎng)，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。
二、工業(yè)污染治理專(zhuān)業(yè)化的障礙
工業(yè)污染專(zhuān)業(yè)化治理雖存在諸多優(yōu)勢(shì)，但是由于受傳統(tǒng)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”模式的制約，以及相關(guān)政策滯后等因素的影響，在我國(guó)還沒(méi)有大范圍推廣，尚未形成燎原之勢(shì)。目前，我國(guó)工業(yè)污染治理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)比例仍相對(duì)較低，只有5%左右，而城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)比例已達(dá)50%左右。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：
1.政策障礙
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)推行的是“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的治污政策，這是西方國(guó)家奉行的“污染者付費(fèi)”政策的中國(guó)式表述。其政策內(nèi)核有相近之處，如明確污染產(chǎn)生者是治污責(zé)任主體。但兩者之間也有明顯差異，前者強(qiáng)調(diào)的是誰(shuí)產(chǎn)生污染，誰(shuí)就有責(zé)任進(jìn)行治理，也就是說(shuō)各人自掃門(mén)前雪；而后者強(qiáng)調(diào)的是誰(shuí)產(chǎn)生污染，誰(shuí)就有責(zé)任支付治污費(fèi)用?？梢宰孕兄卫?，也可以委托別人治理，門(mén)前的雪不見(jiàn)得非要自己去掃，也可以付費(fèi)委托別人來(lái)掃。政策的歧義導(dǎo)致治污模式和效率的不同。就我國(guó)而言，工業(yè)污染大部分因“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”政策的要求，都由排污企業(yè)自行治理，但其受專(zhuān)業(yè)技術(shù)所限和執(zhí)法不嚴(yán)的外部環(huán)境影響，許多排污企業(yè)難以做到達(dá)標(biāo)排放，甚至能做到也因成本高昂而放棄。其結(jié)果是，我國(guó)工業(yè)污染治理效率和水平偏低。相反，西方國(guó)家推行“污染者付費(fèi)”政策，工業(yè)污染大多實(shí)行專(zhuān)業(yè)化治理，加之嚴(yán)格的執(zhí)法制度，其治污效率明顯不同。因此，實(shí)施工業(yè)污染專(zhuān)業(yè)化治理，首先需要打破“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的固有模式，推行“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”原則，使專(zhuān)業(yè)化的環(huán)保公司幫助排污者進(jìn)行污染治理，代行治污之責(zé)。
2.法律障礙
由專(zhuān)業(yè)化環(huán)保公司代工業(yè)企業(yè)治污并做到達(dá)標(biāo)排放，一般是由雙方簽訂服務(wù)合同來(lái)實(shí)現(xiàn)。這種模式可稱(chēng)之為合同減排服務(wù)。但接下來(lái)的問(wèn)題是，簽訂減排服務(wù)合同，能否實(shí)現(xiàn)責(zé)任轉(zhuǎn)移。即通過(guò)合同，能否將排污企業(yè)的治污法律責(zé)任轉(zhuǎn)移至環(huán)保企業(yè)。這個(gè)問(wèn)題在法律上似未得到解決。
實(shí)踐中，排污與治污雙方，通過(guò)簽訂合同協(xié)議，相互約定在特定情形下，各方承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但如果發(fā)生違約糾紛，誰(shuí)作為第三方進(jìn)行仲裁，厘清各方責(zé)任。作為環(huán)保執(zhí)法部門(mén)，其執(zhí)法的依據(jù)仍然是污染物“誰(shuí)產(chǎn)生，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，而不會(huì)對(duì)合同履行情況進(jìn)行仲裁，這也不是環(huán)保部門(mén)的權(quán)限。所以，一旦發(fā)生違法排污行為，環(huán)保部門(mén)只能對(duì)排污企業(yè)依法進(jìn)行處罰，而不會(huì)對(duì)治污企業(yè)懲處，因其于法無(wú)據(jù)。但從排污企業(yè)的立場(chǎng)來(lái)說(shuō)，作為支付治污費(fèi)用的一方，實(shí)現(xiàn)治污責(zé)任的轉(zhuǎn)移是其將治污設(shè)施交給專(zhuān)業(yè)化公司管理的原始動(dòng)機(jī)，不解決責(zé)任轉(zhuǎn)移問(wèn)題，其對(duì)專(zhuān)業(yè)化治理的積極性將大打折扣。倘若如此，排污企業(yè)就無(wú)動(dòng)力實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化治理，因不管其是否已經(jīng)嚴(yán)格履行合同，都承擔(dān)違法排污所涉的責(zé)任。要解決這個(gè)問(wèn)題，法律上可以從調(diào)整責(zé)任主體角度著手，由過(guò)去的“誰(shuí)產(chǎn)生，誰(shuí)負(fù)責(zé)”調(diào)整為“誰(shuí)排放，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。即不論污染物由誰(shuí)產(chǎn)生，但最終由誰(shuí)排放到外部環(huán)境中，則應(yīng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任。至于排放為何未達(dá)標(biāo)，是排污企業(yè)違約，還是環(huán)保公司違約，則由雙方依據(jù)合同解決。環(huán)保部門(mén)如果遇到違法排污行為，首先應(yīng)追究污染排放者的法律責(zé)任，對(duì)排放者依法處罰。
3.貸款障礙
前已述及，專(zhuān)業(yè)化治理有兩種模式，一種是委托治理服務(wù)，另一種是托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)。對(duì)后者來(lái)說(shuō)，排污企業(yè)只是將治理設(shè)施委托環(huán)保企業(yè)運(yùn)營(yíng)，環(huán)保企業(yè)無(wú)須投資建設(shè)，因而不牽涉貸款問(wèn)題。但前者則不同，環(huán)保企業(yè)要負(fù)責(zé)排污企業(yè)治理設(shè)施的投資建設(shè)，代其實(shí)行“三同時(shí)”制度，因而涉及到銀行貸款問(wèn)題。這有點(diǎn)類(lèi)似于城鎮(zhèn)污水垃圾項(xiàng)目的BOT模式，環(huán)保企業(yè)負(fù)責(zé)整個(gè)治理設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。對(duì)于市政項(xiàng)目，環(huán)保公司可低價(jià)購(gòu)得市政項(xiàng)目所需土地，并將土地使用權(quán)作為銀行貸款的抵押品。但對(duì)于工業(yè)治污項(xiàng)目，由于治理設(shè)施附著于工業(yè)企業(yè)的主體設(shè)施之中，其所占土地的使用權(quán)也屬于工業(yè)企業(yè)，因而不能將土地作為抵押品進(jìn)行貸款。與此同時(shí)，市政項(xiàng)目還可將與政府簽訂協(xié)議中的收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押，從銀行獲得貸款。而工業(yè)項(xiàng)目，能否將企業(yè)之間簽訂協(xié)議中的收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押品，尚不明確。因此，貸款難也是工業(yè)企業(yè)推行專(zhuān)業(yè)化治理模式的一大障礙。
4. 稅收障礙
工業(yè)企業(yè)如自行解決污染治理問(wèn)題，則其治理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用可計(jì)入企業(yè)生產(chǎn)成本，無(wú)須納稅。而一旦委托專(zhuān)業(yè)化的環(huán)保公司投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理，企業(yè)須向環(huán)保公司支付污染治理服務(wù)費(fèi)用，環(huán)保公司則要繳納各項(xiàng)稅負(fù)，這無(wú)疑增加了治理成本。特別是發(fā)電企業(yè)的脫硫項(xiàng)目，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化治理（目前所謂的特許經(jīng)營(yíng)）后，還涉及到雙重征稅問(wèn)題，即電網(wǎng)企業(yè)將1.5 分/度脫硫電價(jià)支付給電廠須納稅一次，電廠再將此電價(jià)支付給脫硫企業(yè)又須納稅一次。這樣雙重征稅無(wú)疑加大了脫硫成本，也不利于專(zhuān)業(yè)化治理的推行。
5.技術(shù)障礙
毋庸諱言，目前我國(guó)的環(huán)保企業(yè)研發(fā)力量薄弱、技術(shù)儲(chǔ)備不足，對(duì)于解決一些復(fù)雜的工業(yè)污染問(wèn)題可能力不從心。實(shí)際工作中，也出現(xiàn)了這樣的事例，比如某市化工園區(qū)污水治理項(xiàng)目，原由國(guó)內(nèi)一家環(huán)保公司獲得，后來(lái)因技術(shù)因素不得不退出，改由國(guó)外一家知名的水務(wù)公司接手。目前來(lái)看，相較于市政污水項(xiàng)目所用的是常規(guī)的治理技術(shù)，國(guó)內(nèi)環(huán)保公司均能掌握，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中常以低成本優(yōu)勢(shì)勝出。但對(duì)于工業(yè)治理項(xiàng)目，特別是化工園區(qū)等特殊類(lèi)型的廢污水治理技術(shù)，國(guó)內(nèi)的環(huán)保公司掌握的不多，優(yōu)勢(shì)也不明顯。因此，當(dāng)務(wù)之急是加大環(huán)?？萍纪度?，提高國(guó)內(nèi)環(huán)保企業(yè)的研發(fā)水平，增強(qiáng)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新能力和集成能力，為工業(yè)污染專(zhuān)業(yè)化治理奠定基礎(chǔ)。
三、推動(dòng)工業(yè)污染專(zhuān)業(yè)化治理的建議
1. 推行合同減排服務(wù)模式
合同減排服務(wù)是指專(zhuān)業(yè)環(huán)境服務(wù)公司通過(guò)簽訂合同、收取服務(wù)費(fèi)的形式對(duì)工業(yè)園區(qū)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、大型工業(yè)企業(yè)等排污單位所排放的污染物，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化治理，以確保達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)要求的專(zhuān)業(yè)化治理模式。
目前，合同減排服務(wù)模式可在工業(yè)集中區(qū)（工業(yè)園區(qū)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等）、重點(diǎn)行業(yè)、大型工業(yè)企業(yè)等排污企業(yè)中應(yīng)用。首先可通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)已有的成功案例，在重點(diǎn)行業(yè)，如電力、化工、電鍍、造紙等行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，條件成熟之后，政府通過(guò)舉辦現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的方式，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再向其他行業(yè)進(jìn)行推廣。至于各種工業(yè)集中區(qū)，原則上應(yīng)強(qiáng)制推行合同減排服務(wù)模式，以改變目前工業(yè)園區(qū)集中生產(chǎn)、集中排污的現(xiàn)象。
2.修訂完善環(huán)保法律法規(guī)
一是將傳統(tǒng)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”制度，調(diào)整為“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”制度，改變多年來(lái)形成的工業(yè)企業(yè)自行治污的格局。這項(xiàng)制度的核心是，由排污企業(yè)支付費(fèi)用，委托專(zhuān)業(yè)環(huán)境服務(wù)公司代為進(jìn)行污染治理。
二是將傳統(tǒng)“誰(shuí)產(chǎn)生，誰(shuí)負(fù)責(zé)”制度，調(diào)整為“誰(shuí)排放，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任追究制度。即一旦發(fā)生違法排污行為，首先執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)查清污染物的排放主體，并追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。至于污染物產(chǎn)生主體是否嚴(yán)格履行合同，是否違約，則由合同仲裁機(jī)構(gòu)依據(jù)雙方簽訂的合同進(jìn)行仲裁。執(zhí)法部門(mén)只對(duì)污染物排放者依法處罰，而不牽涉污染物產(chǎn)生者。
3. 制定相應(yīng)激勵(lì)政策
一是實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。比照合同能源管理模式，對(duì)采取合同減排服務(wù)模式的工業(yè)污染治理項(xiàng)目，初期可利用財(cái)政資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。建議按照減排COD 1400 元/噸，NH3-N 1750 元/噸，SO2 1260 元/噸，NOX1260 元/噸（分別為四項(xiàng)污染因子排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的一半）的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。經(jīng)測(cè)算，“十二五”期間四項(xiàng)約束性指標(biāo)實(shí)現(xiàn)減排任務(wù)，需財(cái)政靜態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)資金約60 億元?？紤]到四項(xiàng)污染物平均每年10%的增長(zhǎng)，還需財(cái)政動(dòng)態(tài)減排獎(jiǎng)勵(lì)資金約70 億元。兩項(xiàng)合計(jì)，“十二五”期間，減排獎(jiǎng)勵(lì)資金需130 億元左右。
二是實(shí)施稅收優(yōu)惠。在工業(yè)污染治理專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的初期，針對(duì)某些重點(diǎn)領(lǐng)域，如電廠脫硫脫硝、大型企業(yè)污染委托治理等，制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展。尤其要避免由于污染治理委托于專(zhuān)業(yè)環(huán)保公司，造成“雙重征稅”。建議在污染委托治理的前5 年，對(duì)環(huán)保企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、所得稅即征即返，5 年之后減半征收。
三是制定信貸優(yōu)惠政策。對(duì)于通過(guò)合同減排服務(wù)模式，為排污企業(yè)提供污染治理服務(wù)的專(zhuān)業(yè)環(huán)保公司，鼓勵(lì)銀行對(duì)其實(shí)行應(yīng)收賬款、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款等服務(wù)創(chuàng)新，并在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。
4.提升環(huán)?？萍佳邪l(fā)水平
一是國(guó)家加大環(huán)?？蒲型度?。2012 年初發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃》稱(chēng)，將在“十二五”期間對(duì)環(huán)境保護(hù)科技領(lǐng)域投入大約220 億的資金，其中重點(diǎn)領(lǐng)域科研費(fèi)用高達(dá)210 億元，但工業(yè)污染治理技術(shù)研發(fā)在其中未單列。建議在“十二五”規(guī)劃的執(zhí)行中，在水污染防治、大氣污染防治領(lǐng)域等規(guī)劃已劃定的重點(diǎn)領(lǐng)域，充分考慮工業(yè)污染治理技術(shù)研發(fā)，提高我國(guó)工業(yè)污染治理的技術(shù)水平。
二是鼓勵(lì)企業(yè)作為研發(fā)主體參與環(huán)保科研。我國(guó)的治污技術(shù)研發(fā)大多依賴(lài)大學(xué)及科研院所，環(huán)保公司在重大專(zhuān)項(xiàng)課題中缺少話語(yǔ)權(quán)和知情權(quán)，這不僅導(dǎo)致了污染治理技術(shù)研發(fā)和實(shí)際需求脫節(jié)，也使技術(shù)成果轉(zhuǎn)化成為難題，而且也不利于環(huán)保公司進(jìn)行技術(shù)儲(chǔ)備、提升技術(shù)水平。建議鼓勵(lì)環(huán)保企業(yè)作為研發(fā)主體參與國(guó)家重大污染治理專(zhuān)項(xiàng)課題，提高其治污技術(shù)研發(fā)能力。
三是環(huán)保企業(yè)通過(guò)跨國(guó)并購(gòu)等方式，提升環(huán)保技術(shù)水平。國(guó)外工業(yè)污染治理經(jīng)歷的時(shí)期較長(zhǎng)，技術(shù)也相對(duì)成熟。國(guó)內(nèi)環(huán)保企業(yè)經(jīng)過(guò)發(fā)展和積累，也具備了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可通過(guò)并購(gòu)國(guó)外具有專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保技術(shù)的公司，獲得專(zhuān)有技術(shù)，快速提升技術(shù)水平。
5.各有關(guān)部門(mén)通力合作
推行工業(yè)污染治理專(zhuān)業(yè)化，需要各有關(guān)部門(mén)通力合作，將其納入重要議事日程。環(huán)保部門(mén)依法承擔(dān)工業(yè)企業(yè)治污的監(jiān)督管理工作，嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格污染物減排的核查工作，并對(duì)專(zhuān)業(yè)化環(huán)境服務(wù)公司的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審核。發(fā)改部門(mén)對(duì)工業(yè)企業(yè)專(zhuān)業(yè)化污染治理工作進(jìn)行指導(dǎo)，并核批工業(yè)治污項(xiàng)目。工信部門(mén)做好工業(yè)企業(yè)專(zhuān)業(yè)化污染治理試點(diǎn)和推廣工作。財(cái)稅部門(mén)對(duì)合同減排服務(wù)模式進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠。金融部門(mén)給予信貸方面的支持。
主題詞：工業(yè)污染 專(zhuān)業(yè)化 新模式
報(bào)送：國(guó)家發(fā)改委 財(cái)政部 環(huán)保部 住建部 工信部 商務(wù)部 全國(guó)工商
聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)各會(huì)員企業(yè)
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書(shū)處 2012 年8 月1 日印發(fā)
