2013-09-16 16:40:29
水價(jià)問題再探析
隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，我國(guó)供水能力大幅度提高。與改革開放初期相比，2009年全國(guó)的城市供水綜合生產(chǎn)能力增長(zhǎng)近10倍，用水人口增長(zhǎng)4.7倍，分別達(dá)到2.7億立方米/日和3.6億人。共有近2000座供水廠，年供水總量為497億立方米，其中生活用水量為257億立方米。但是由于水價(jià)倒掛，不能滿足供水廠的運(yùn)營(yíng)需求等原因，城市供水長(zhǎng)期以來(lái)處于虧損狀態(tài)。2008年我國(guó)三分之二的城市水廠虧損，總虧損額達(dá)25億元，供水行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展堪憂。
問題的關(guān)鍵在于，供水長(zhǎng)期以來(lái)被看作是公益性物品。受這種傳統(tǒng)觀念的影響，健全的水價(jià)形成機(jī)制一直沒有建立起來(lái)，因而造成水價(jià)上漲不能被社會(huì)公眾所理解和接受。以至于在水廠嚴(yán)重虧損、供水成本不斷增加的情況下，城市水價(jià)一直尚未達(dá)到合理水平，不足以支撐供水行業(yè)的平穩(wěn)持續(xù)健康發(fā)展。隨著水資源短缺和供水安全矛盾的不斷加劇，水價(jià)問題日益凸顯，對(duì)于“為什么漲水價(jià)”，以及“怎么樣漲水價(jià)”的問題，必須做出科學(xué)、理性的解釋，以期得到社會(huì)公眾的理解和支持。
一、水價(jià)現(xiàn)狀究竟怎樣？
我國(guó)城市的綜合水價(jià)由四部分構(gòu)成，即水資源費(fèi)、水利工程供水價(jià)格、城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)。水資源費(fèi)體現(xiàn)水資源的稀缺性，通常以費(fèi)用的形式收取。部分城市開征的引水工程價(jià)格（如南水北調(diào)基金）以及城市供水價(jià)格，反映的是水的生產(chǎn)成本，是真正意義上的水價(jià)部分。污水處理費(fèi)反映水的環(huán)境成本，和水資源費(fèi)一樣，以費(fèi)用的形式征收。可簡(jiǎn)單表示為：
綜合水價(jià)?＝水資源費(fèi)＋水利工程供水價(jià)格＋城市供水價(jià)格＋污水處理費(fèi)
實(shí)際上，我們?cè)谟懻撍畠r(jià)問題時(shí)提到的水價(jià)概念，往往內(nèi)涵并不相同。有的是指到戶水價(jià)，即本文所說的綜合水價(jià)；有的單指城市供水價(jià)格；有的是指不包括污水處理費(fèi)的到戶水價(jià)，也就是本文在具體分析中用到的水價(jià)，用公式表示為：
水價(jià)＝水資源費(fèi)＋水利工程供水價(jià)格＋城市供水價(jià)格
以河北邯鄲市為例，其居民生活用水綜合水價(jià)為3.55元/立方米，水價(jià)為2.75元/立方米。其中水資源費(fèi)0.10元/立方米，城市供水價(jià)格為2.35元/立方米，污水處理費(fèi)0.80元/立方米，南水北調(diào)基金0.30元/立方米。
1. 水價(jià)現(xiàn)狀
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測(cè)中心公布的2010年7月全國(guó)122個(gè)城市水價(jià)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)絕大多數(shù)城市的水價(jià)為1~3元/噸。67%的城市水價(jià)在1~2元/噸，30%的城市水價(jià)為2~3元/噸，只有天津市超過了3元/噸，還有3個(gè)城市水價(jià)低于1元/噸（見圖1）。將其按2009年各城市居民家庭用水量加權(quán)平均，可得全國(guó)城市居民生活用水平均水價(jià)為1.98元/噸。
圖1 122個(gè)城市水價(jià)分布區(qū)間
與此同時(shí)，對(duì)122個(gè)城市綜合水價(jià)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，16%的城市綜合水價(jià)達(dá)到3元/噸以上，61%的城市綜合水價(jià)在2~3元/噸，22%的城市綜合水價(jià)在1~2元/噸之間，只有拉薩市低于1元/噸（見圖2）。將其按2009年各城市居民家庭用水量加權(quán)平均，可得全國(guó)城市居民生活用水平均綜合水價(jià)為2.65元/噸。
圖2 122個(gè)城市綜合水價(jià)分布區(qū)間圖
2. 水價(jià)最高和最低的10個(gè)城市
圖3和圖4分別列出了122個(gè)城市水價(jià)和綜合水價(jià)排名前10位以及后10位的城市名單?？梢钥闯?，水價(jià)較高的城市，如北京、天津、唐山、太原等，多為北方城市，其所處地區(qū)水資源短缺現(xiàn)象嚴(yán)重。云南全省雖然人均水資源并不少，但滇池流域的人均水資源量較少，處于極度缺水狀態(tài)，故其部分城市，如昆明、昭通、曲靖水價(jià)屬于高位。而水價(jià)較低的城市多處在南方水資源相對(duì)充沛的地區(qū)，如宜昌、武漢、九江等，或者是中西部地區(qū)，如伊犁、酒泉、格爾木、柳州、安慶等。
圖3 122個(gè)城市中水價(jià)最高及最低的10個(gè)城市
圖4 122個(gè)城市中綜合水價(jià)最高及最低的10個(gè)城市
3. 水價(jià)上漲狀況
表1列出了36個(gè)大中城市2000~2010年的水價(jià)變化情況，表格中帶底色的數(shù)據(jù)表示該年水價(jià)進(jìn)行了上調(diào)。除拉薩和廈門市外，十年間36個(gè)大中城市水價(jià)基本上都進(jìn)行了調(diào)整。除了2008年因通脹因素，各地放慢了調(diào)價(jià)步伐外，其他年份各地都不同程度地上調(diào)了水價(jià)，以使水價(jià)逐步接近于居民用水的真實(shí)價(jià)格。近兩年，36個(gè)大中城市中有20個(gè)城市調(diào)整了水價(jià)（見圖5，按水價(jià)漲幅由高到低排列從左至右排列），而且部分城市漲幅較大。
圖5 近兩年36個(gè)大中城市中水價(jià)調(diào)整的20個(gè)城市（水價(jià)單位：元/噸）
表1 36個(gè)大中城市2000~2010年水價(jià)及水價(jià)調(diào)整情況表
年份
城市 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
北京市 1.6 1.6 2 2.3 2.8 2.8 2.8 2.8 2.8 2.8 2.96
天津市 1.4 1.8 2.1 2.1 2.3 2.6 2.6 2.6 2.6 3.08 3.08
石家莊市 1.1 1.1 1.5 1.5 2 2 2 2 2 2.5 2.5
太原市 1.2 1.35 1.35 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.4 2.4 2.4
呼和浩特市 0.75 1.1 1.1 1.5 1.5 1.5 1.95 1.95 1.95 1.95 2.35
沈陽(yáng)市 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.6 1.8
大連市 1.8 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3
長(zhǎng)春市 1.85 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1
哈爾濱市 1.3 1.3 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 2.4
上海市 0.88 0.88 1.03 1.03 1.03 1.03 1.03 1.03 1.03 1.33 1.33
南京市 0.72 0.72 0.72 0.72 0.72 1.05 1.05 1.4 1.4 1.5 1.5
寧波市 1.1 1.1 1.1 1.4 1.4 1.4 1.75 1.75 1.75 1.75 2.1
杭州市 1.15 1.15 1.15 1.15 1.15 1.35 1.35 1.35 1.35 1.35 1.35
合肥市 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 1.39 1.39 1.39 1.39 1.39 1.39
福州市 1 1 1 1 1 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2 1.7
廈門市 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8
南昌市 0.76 0.76 0.76 0.88 0.88 0.88 0.88 0.88 0.88 0.88 1.18
濟(jì)南市 1.4 1.4 1.4 1.79 1.79 1.79 1.85 1.85 1.85 1.85 2.25
青島市 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8
鄭州市 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5
武漢市 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1
長(zhǎng)沙市 0.87 0.87 1.02 1.02 1.02 1.02 1.02 1.21 1.21 1.21 1.21
廣州市 0.7 0.9 0.9 1.32 1.32 1.32 1.32 1.32 1.32 1.32 1.32
深圳市 1.5 1.5 1.5 1.5 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9 1.9
南寧市 0.72 0.72 0.72 0.81 0.81 0.81 1.08 1.08 1.08 1.08 1.48
?？谑?1.1 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.55 1.55 1.55 1.55 1.55
重慶市 1.02 1.25 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.7 2.7
成都市 1.05 1.05 1.05 1.15 1.15 1.35 1.35 1.35 1.35 1.35 1.7
貴陽(yáng)市 1 1 1 1 1 1 1 1.5 1.5 1.5 2
昆明市 0.85 0.85 1.3 1.3 1.3 1.3 2.05 2.05 2.05 2.05 2.45
拉薩市 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6
西安市 1.29 1.29 1.29 1.29 1.54 1.54 1.54 1.95 1.95 1.95 2.25
蘭州市 0.55 0.7 0.7 0.7 0.9 0.9 1.45 1.45 1.45 1.45 1.75
西寧市 1 1 1 1 1 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3
銀川市 0.58 0.85 0.85 1.15 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.55
烏魯木齊市 0.7 0.7 1.2 1.2 1.2 1.36 1.36 1.36 1.36 1.36 1.36
調(diào)價(jià)城市數(shù) 10 8 10 5 10 8 4 1 6 14
圖6是北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市的水價(jià)走向，可以看出10年來(lái)四個(gè)城市水價(jià)比較平穩(wěn)，漲幅不大，尤其是2004~2008水價(jià)基本沒有變化，從2009年開始四城市均上調(diào)了水價(jià)。
圖6 北京、上海、天津、重慶四市10年間水價(jià)變化
二、水價(jià)為什么上漲？
自2009年以來(lái)，各地抓住CPI走低的“機(jī)會(huì)窗口”，紛紛開始新一輪的水價(jià)上調(diào)，北京、哈爾濱、南寧、銀川、蘇州、無(wú)錫、成都、南京、蘭州、常州等30余座城市水價(jià)相繼上漲，引發(fā)了公眾的熱議。那么，究竟是什么原因推動(dòng)著眾多城市在短時(shí)期內(nèi)集中上調(diào)水價(jià)呢？對(duì)于這個(gè)問題，除了經(jīng)濟(jì)大背景之外，我們不妨從供水行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行一番深入剖析。
1. 不斷高漲的供水成本
根據(jù)發(fā)改委制定的《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》（征求意見稿），城市供水定價(jià)成本由合理的制水成本、輸配成本、期間費(fèi)用構(gòu)成。其核心是制水成本，主要包括原水費(fèi)、水資源費(fèi)、原材料費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)、人員工資及福利。
作為供水成本的重要組成部分，近幾年水資源費(fèi)的提高以及原材料、電價(jià)、人工等直接成本的上升是導(dǎo)致供水成本提升的根本原因。
僅以北京為例， 2002年開征水資源費(fèi)，起征點(diǎn)為0.6元/噸，之后分別在2004年和2010年進(jìn)行了調(diào)整，調(diào)整后的水資源費(fèi)為1.1元/噸和1.26元/噸（見圖7）。北京2010年調(diào)整后的居民生活用水價(jià)格為2.96元/噸，水資源費(fèi)在其中所占比例達(dá)到43%，水資源費(fèi)調(diào)整對(duì)于水價(jià)的影響可見一斑。
圖7 北京水資源費(fèi)上漲趨勢(shì)
另一方面，動(dòng)力費(fèi)用，即用電成本在供水成本中占有較大比例。表2列出了2008年北京、天津和重慶市共12個(gè)自來(lái)水公司單位供水的用電成本。按各自來(lái)水公司供水總量對(duì)單位用電成本加權(quán)平均，可得12個(gè)自來(lái)水公司單位用電成本為0.30元/噸。
表2 2008年北京、天津、重慶12個(gè)自來(lái)水公司噸水用電成本
序號(hào) 自來(lái)水公司 耗電總量 （萬(wàn)千瓦•時(shí)） 供水總量 （萬(wàn)噸） 單位供水耗電量（千萬(wàn)•時(shí)/噸） 用電成本（元/噸）
1 北京市自來(lái)水集團(tuán) 29047 86682 0.335 0.20
2 北京石景山區(qū)自來(lái)水公司 604 1468 0.411 0.25
3 北京市順義區(qū)自來(lái)水公司 1242 2986 0.416 0.25
4 北京市昌平區(qū)自來(lái)水公司 911 2258 0.403 0.24
5 天津市自來(lái)水集團(tuán) 21210 37059 0.572 0.33
6 天津津南水務(wù)有限公司 2736 1240 2.206 1.27
7 塘沽中法供水有限公司 1653 7744 0.213 0.13
8 天津泰達(dá)自來(lái)水公司 7764 5192 1.495 0.86
9 重慶水務(wù)集團(tuán)股份有限公司 30239 43934 0.688 0.40
10 重慶豐都縣自來(lái)水有限公司 326 818 0.399 0.23
11 重慶東部水務(wù)開發(fā)有限公司 417 439 0.950 0.54
12 重慶市潼南自來(lái)水公司 436 482 0.905 0.52
以重慶市為例，根據(jù)對(duì)重慶12個(gè)自來(lái)水公司用電成本及售水成本分析發(fā)現(xiàn)（見表3），重慶市單位供水用電成本平均為0.388元/噸，單位售水成本平均為2.264元/噸，用電成本占單位售水成本的17%。用電成本上漲對(duì)供水成本的影響可見一斑。
表3 重慶12個(gè)自來(lái)水公司單位用電成本及售水成本表
序號(hào) 水廠名稱 耗電總量
(萬(wàn)千瓦•時(shí)) 供水總量（萬(wàn)噸） 單位電耗
(千瓦•時(shí)/噸) 用電成本
（元/噸） 售水成本(元/噸)
1 蔡家組團(tuán)市政建設(shè)有限公司水務(wù)分公司 120 66 1.818 1.044 3.22
2 豐都縣自來(lái)水有限公司 326 818 0.399 0.229 3.14
3 渝山水資源開發(fā)有限公司 190 796 0.239 0.137 2.54
4 重慶苗族土家族自治縣自來(lái)水公司 65 306 0.212 0.122 2.47
5 渝綦水務(wù)技術(shù)開發(fā)有限公司 401 777 0.516 0.296 1.73
6 萬(wàn)州區(qū)龍寶金龍自來(lái)水廠 46 68 0.676 0.388 1.74
7 重慶市潼南自來(lái)水公司 436 482 0.905 0.519 2.17
8 東部水務(wù)開發(fā)有限公司 417 439 0.950 0.545 1.67
9 重慶市江津區(qū)海華自來(lái)水有限公司 301 66 4.561 2.618 2.76
10 重慶渝榮水務(wù)有限公司 195 512 0.381 0.219 2.46
11 重慶渝長(zhǎng)燃?xì)庾詠?lái)水有限責(zé)任公司 1213 1500 0.809 0.464 2.1
12 重慶松藻煤電有限責(zé)任公司水電氣管理所 390 239 1.632 0.937 1.45
平均 0.388 2.264
而近十年，全國(guó)各地電價(jià)的上漲也非常普遍，以北京市為例，其大工業(yè)電價(jià)（據(jù)了解，自來(lái)水公司大多執(zhí)行大工業(yè)電價(jià)）一直穩(wěn)步上升（見圖8），十年間，電價(jià)上漲了65%。
圖8 2000~2010十年北京市大工業(yè)電價(jià)上漲趨勢(shì)圖（單位：元/千瓦•時(shí)）
除水資源費(fèi)、直接供水成本上升以外，原水水質(zhì)惡化、供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提高也造成供水成本的增加。
2. 與成本倒掛的水價(jià)
根據(jù)對(duì)36個(gè)大中城市水廠單位售水成本（總成本/售水量，總成本包括生產(chǎn)成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用、管理費(fèi)用、營(yíng)業(yè)費(fèi)用、稅金）與水價(jià)的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的水價(jià)不足以維持供水成本。從表4可以看出，2008年36個(gè)大中城市中，有25個(gè)城市的水價(jià)低于其單位售水成本，呈現(xiàn)出明顯的水價(jià)倒掛。
表4 2008年36個(gè)大中城市單位售水成本與水價(jià)對(duì)比（單位：元/噸）
序號(hào) 城市 單位售水成本 水價(jià) 差價(jià) 序號(hào) 城市 單位售水成本 水價(jià) 差價(jià)
1 青島市 3.17 1.8 -1.37 19 太原市 1.78 2.1 0.32
2 長(zhǎng)春市 2.89 2.1 -0.79 20 廈門市 1.67 1.8 0.13
3 北京市 2.86 2.8 -0.06 21 上海市 1.64 1.03 -0.61
4 大連市 2.79 2.3 -0.49 22 合肥市 1.62 1.39 -0.23
5 石家莊市 2.77 2 -0.77 23 廣州市 1.59 1.32 -0.27
6 濟(jì)南市 2.56 1.85 -0.71 24 杭州市 1.58 1.35 -0.23
7 鄭州市 2.46 1.5 -0.96 25 南昌市 1.52 0.88 -0.64
8 重慶市 2.42 2.1 -0.32 26 ?？谑?1.5 1.55 0.05
9 寧波市 2.25 1.75 -0.5 27 武漢市 1.48 1.1 -0.38
10 哈爾濱市 2.24 1.8 -0.44 28 長(zhǎng)沙市 1.43 1.21 -0.22
11 深圳市 2.16 1.9 -0.26 29 銀川市 1.4 1.3 -0.1
12 西安市 2.01 1.95 -0.06 30 烏魯木齊 1.4 1.36 -0.04
13 沈陽(yáng)市 1.95 1.4 -0.55 31 南京市 1.12 1.4 0.28
14 昆明市 1.91 2.05 0.14 32 南寧市 1.07 1.08 0.01
15 呼和浩特 1.89 1.95 0.06 33 貴陽(yáng)市 0.82 1.5 0.68
16 蘭州市 1.87 1.45 -0.42 34 福州市 0.81 1.2 0.39
17 西寧市 1.81 1.3 -0.51 35 拉薩市 0.47 0.6 0.13
18 成都市 1.79 1.35 -0.44 36 天津市 2.6
注：1.單位售水成本數(shù)據(jù)來(lái)源為，中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)《城鎮(zhèn)供水統(tǒng)計(jì)年鑒》2008年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其中天津市單位售水成本數(shù)據(jù)不詳。為與成本對(duì)應(yīng)，水價(jià)采用2008年數(shù)據(jù)；
2.以單位售水成本從高到低排序；
3.表中差價(jià)=水價(jià)-單位售水成本
圖9 2008年36個(gè)大中城市單位售水成本與水價(jià)對(duì)比圖（單位：元/噸）
圖9將36個(gè)大中城市2008年水價(jià)與單位售水成本差價(jià)從高到低依次進(jìn)行了排列，可以發(fā)現(xiàn)，青島、鄭州、長(zhǎng)春、石家莊、濟(jì)南5個(gè)城市水價(jià)倒掛現(xiàn)象最為嚴(yán)重，共有25個(gè)城市（圖9中紅線以上城市）水價(jià)與單位售水成本處于倒掛狀態(tài)，僅有南寧、?？?、呼和浩特等10個(gè)城市（紅線以下部分）水價(jià)高于其單位售水成本。
3. 普遍虧損的水廠
水價(jià)倒掛，其結(jié)果必然導(dǎo)致水廠虧損。根據(jù)《城市供水統(tǒng)計(jì)年鑒》，2008年城市供水虧損總額為25億元。統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)的682座城市供水廠，有449座城市虧損，虧損比例達(dá)2/3。36個(gè)大中城市，除沈陽(yáng)、廈門、濟(jì)南3個(gè)城市供水凈利潤(rùn)數(shù)據(jù)不詳外，有22個(gè)城市供水處于虧損狀態(tài)，虧損總額達(dá)15.8億元。有11個(gè)城市供水贏利，凈利潤(rùn)總額僅為1.3億元（見圖10）。
其中，北京、上海、天津三市的供水虧損最為嚴(yán)重，分別為5.5億、3.2億、1.7億，僅這三個(gè)城市供水虧損額就超過10億。供水虧損的城市中有4個(gè)城市虧損額超億元，還有11個(gè)城市虧損額超過千萬(wàn)元。但是贏利的城市中只有3個(gè)城市凈利潤(rùn)額超過千萬(wàn)元，大部分凈利潤(rùn)額只有數(shù)十到數(shù)百萬(wàn)元。
4. 居高不下的漏損率
毋庸諱言，供水管網(wǎng)漏損率居高不下，也是造成供水行業(yè)長(zhǎng)期虧損的重要因素。建設(shè)部2002年11月1日頒發(fā)的《城市供水管網(wǎng)漏損控制及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“城市供水企業(yè)管網(wǎng)基本漏損率不應(yīng)大于12％，最高不超過15％。”
但是，根據(jù)2008年對(duì)35個(gè)大中城市的管網(wǎng)漏損率統(tǒng)計(jì)（見圖11，蘭州市數(shù)據(jù)不詳），供水管網(wǎng)漏損率平均為18%，超出了建設(shè)部規(guī)定的最高不超過15%的標(biāo)準(zhǔn)。拉薩市漏損率最高，達(dá)51%，深圳市最低，為9%。有24個(gè)城市漏損率超過了12%， 18個(gè)城市供水管網(wǎng)漏損率超過了15%。此外，地處東北地區(qū)的大連、沈陽(yáng)、長(zhǎng)春以及昆明、福州也是管網(wǎng)漏損率較高的幾個(gè)城市，均超過了30%。
圖10 36個(gè)大中城市2008年供水凈贏利（單位：萬(wàn)元）
數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)《城市供水統(tǒng)計(jì)年鑒》（二○○九年）
圖11 36個(gè)大中城市2008年供水管網(wǎng)漏損率
數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)《城市供水統(tǒng)計(jì)年鑒》（二○○九年）
5. 日趨嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)
污水處理費(fèi)雖不屬于供水成本，但是在我國(guó)絕大部分城市，污水處理費(fèi)都附加于水價(jià)之中，通過與水價(jià)捆綁來(lái)征收，因而在討論水價(jià)問題時(shí)，污水處理費(fèi)的高低以及其調(diào)整的幅度都會(huì)對(duì)綜合水價(jià)產(chǎn)生較大影響，也是我們不得不考慮的重要因素。
根據(jù)發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測(cè)中心2010年7月公布的全國(guó)119個(gè)城市污水處理費(fèi)數(shù)據(jù)，目前全國(guó)57%的城市污水處理費(fèi)還沒有達(dá)到國(guó)家要求的0.8元/噸的標(biāo)準(zhǔn)。（見圖12）
圖12 119個(gè)城市污水處理費(fèi)分布區(qū)間圖
近年來(lái)，國(guó)家提高了污水處理廠的排放標(biāo)準(zhǔn)，許多地區(qū)要求達(dá)到一級(jí)B甚至一級(jí)A，污水處理廠相應(yīng)地需要進(jìn)行升級(jí)改造，對(duì)原來(lái)并未要求的氨氮、總磷進(jìn)行進(jìn)一步處理，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)污泥的處理處置。這樣，污水處理的平均成本也隨之提高。據(jù)測(cè)算，在原有0.8元/噸的基礎(chǔ)上需至少增加0.4元/噸（見表5），達(dá)到1.2元/噸的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，方可滿足污水處理的成本需求。因此，一些城市為了保持污水處理廠的正常運(yùn)營(yíng)，不得不上調(diào)了污水處理費(fèi)。
在此背景下，國(guó)家發(fā)改委也明確要求，各地在調(diào)整城市供水價(jià)格時(shí)，要優(yōu)先調(diào)整污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因而，污水處理費(fèi)的上漲也是必然趨勢(shì)，因其與水價(jià)捆綁征收，反映在水價(jià)上就是各地綜合水價(jià)都在不同程度地上漲。
表5 脫氮除磷及污泥處理所增加的污水處理費(fèi)用（單位：元/萬(wàn)噸）
處理單元 具體項(xiàng)目 費(fèi)用 合計(jì)
脫氮除磷 添加碳源費(fèi)用 1393 1793
除磷藥劑費(fèi)用 400
污泥處理處置 污泥濃縮藥劑費(fèi) 612 1580
污泥消化單元電費(fèi) 57
污泥消化單元人工費(fèi) 129
污泥干化費(fèi)用 780
其他 固定資產(chǎn)折舊及其他 1200 1200
合計(jì) 4573
三、水價(jià)到底高不高？
1. 水費(fèi)支出占人均可支配收入比例不足0.9%
據(jù)一項(xiàng)水費(fèi)支出對(duì)居民的心理影響研究表明，為當(dāng)水費(fèi)支出占家庭收入1%時(shí)，心理影響不大；2%時(shí)，有一定影響，開始關(guān)心水量；2.5%時(shí)，引起重視，注意節(jié)水；5%時(shí)，影響較大，認(rèn)真節(jié)水；10%時(shí)，影響很大，考慮水的重復(fù)使用。世界銀行在對(duì)發(fā)展中國(guó)家居民可承受水價(jià)研究表明，家庭收入的5%為可支付供水和污水處理服務(wù)的上限。原建設(shè)部及一些研究機(jī)構(gòu)提出，我國(guó)城市居民生活用水水費(fèi)支出占家庭平均收入的2%～3%是比較適宜的。
通過對(duì)122個(gè)城市的綜合水價(jià)數(shù)據(jù)分析，水費(fèi)支出占城市人均可支配收入的比重約為0.9%。大部分城市該比重都在1%左右，最高的是最近調(diào)價(jià)的成都市，為1.4%，在綜合水價(jià)最高的北京市，該比重也僅為1%。由此可見，我國(guó)城市水價(jià)遠(yuǎn)未達(dá)到世界銀行提出的居民可承受上限，與建設(shè)部提出的占家庭收入適宜比例也有一定距離?？傮w來(lái)看，我國(guó)城市水價(jià)偏低，仍有一定得上調(diào)空間。表6列出了36個(gè)大中城市中綜合水價(jià)排名前20城市的水費(fèi)支出與人均可支配收入的情況。
表6 36個(gè)大中城市綜合水價(jià)前20城市水費(fèi)支出占可支配收入比重
序號(hào) 城市 綜合水價(jià)（元/噸） 人均可支配收入 （元/年） 人均日生活 用水量 （升/人•日） 人均水費(fèi)支出 （元/年） 水費(fèi)支出占可支配收入比重
1 北京市 4 26738 192 280 1.0%
2 天津市 3.9 21430 133 189 0.9%
3 重慶市 3.5 21639 141 180 0.8%
4 昆明市 3.45 16500 132 166 1.0%
5 石家莊市 3.3 16607 127 153 0.9%
6 太原市 3.3 13997 133 160 1.1%
7 哈爾濱市 3.2 15756 176 206 1.3%
8 濟(jì)南市 3.15 22722 131 151 0.7%
9 呼和浩特市 3 22597 98 107 0.5%
10 大連市 2.9 19269 101 107 0.6%
11 西安市 2.9 18963 198 210 1.1%
12 南京市 2.8 23123 261 267 1.2%
13 廈門市 2.8 26130 139 142 0.5%
14 深圳市 2.8 29245 232 237 0.8%
15 寧波市 2.75 27368 313 314 1.1%
16 貴陽(yáng)市 2.7 15041 170 168 1.1%
17 長(zhǎng)春市 2.5 16277 148 135 0.8%
18 青島市 2.5 22368 172 157 0.7%
19 成都市 2.5 18650 283 258 1.4%
20 上海市 2.41 28838 207 182 0.6%
全國(guó)平均 2.38 17175 176 153 0.9%
注：綜合水價(jià)為國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測(cè)中心2010年7月水價(jià)及污水處理費(fèi)數(shù)據(jù)；人均可支配收入為2009年各城市數(shù)據(jù)；人均日生活用水量數(shù)據(jù)來(lái)自2009年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒。
即使與亞洲其他國(guó)家相比，我國(guó)水價(jià)占人均收入比例也處于較低水平，表7列出了幾個(gè)亞洲國(guó)家居民水費(fèi)支出在其收入中所占比重。
表7 亞洲部分國(guó)家居民水費(fèi)支出占收入的比例
國(guó)家 印度尼西亞 馬來(lái)西亞 菲律賓 新加坡 斯里蘭卡 泰國(guó)
水費(fèi)占居民收入比重（％） 2~5 0.8~1.6 0.65~1.18 ＜1 1.38 2~3
2. 水價(jià)漲幅平穩(wěn)年均上漲3.8%
在水價(jià)漲幅方面，通過與近10年人均可支配收入以及糧食價(jià)格（由于糧食種類繁多，難以計(jì)算其平均價(jià)格，本報(bào)告選擇白小麥的最低收購(gòu)價(jià)作為參考）上漲幅度的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，十年間水價(jià)年均漲幅為3.8%，遠(yuǎn)低于人均可支配收入11.8%的年均漲幅，也低于白小麥4.8%的年均漲幅（詳見表8），與糧食價(jià)格相比，水價(jià)上漲比較平穩(wěn)。（表8所列水價(jià)為36個(gè)大中城市歷年水價(jià)平均值，僅代表大中城市。）
表8 近10年人均可支配收入、白小麥價(jià)格、水價(jià)漲幅對(duì)比
年份 人均可支配收入（萬(wàn)元） 漲幅 白小麥價(jià)格（元/100斤） 漲幅 水價(jià) （元/噸） 漲幅
2000 6280 57 1.22
2001 6860 9.2% 57 0% 1.28 4.9%
2002 7703 12.3% 55 -3.5% 1.38 7.8%
2003 8472 10.0% 65 18.2% 1.43 3.6%
2004 9422 11.2% 75 15.4% 1.49 4.2%
2005 10493 11.4% 71 -5.3% 1.50 0.7%
2006 11759 12.1% 72 1.4% 1.58 5.3%
2007 13786 17.2% 72 0% 1.60 1.3%
2008 15781 14.5% 77 6.9% 1.61 0.6%
2009 17175 8.8% 87 13.0% 1.70 5.6%
2010 — — — — 1.80 5.9%
年均 11.8% 4.8% 3.8%
注：水價(jià)為36個(gè)大中城市水價(jià)按各城市當(dāng)年居民家庭用水量加權(quán)平均所得，漲幅為2000年~2010年間的年均漲幅。
圖13顯示，2001~2009年，水價(jià)相對(duì)較高的36個(gè)大中城市的水價(jià)漲幅遠(yuǎn)低于全國(guó)人均可支配收入漲幅，與糧食價(jià)格的大起大落相比，水價(jià)比較平穩(wěn)。同時(shí)，除2002年漲幅超過5%以外，多年來(lái)水價(jià)漲幅一直偏低，尤其是2007和2008兩年，水價(jià)基本沒有變化，2009年以來(lái)開始新一輪調(diào)價(jià)，但其漲幅也不算高，年均為5.7%。
圖13 近10年水價(jià)與人均可支配收入、糧食價(jià)格漲幅對(duì)比
與國(guó)際上其他國(guó)家的水價(jià)漲幅相比，我國(guó)的水價(jià)漲幅也屬于中等水平。根據(jù)對(duì)OECD國(guó)家居民水價(jià)增長(zhǎng)率的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，統(tǒng)計(jì)的132個(gè)國(guó)家的水價(jià)年均漲幅均低于8%，只有匈牙利水價(jià)漲幅較大，達(dá)到18%。我國(guó)與芬蘭1982~1998年水價(jià)漲幅接近，而德國(guó)、荷蘭、盧森堡、丹麥、法國(guó)等國(guó)的水價(jià)漲幅高于我國(guó)（見圖14）。
圖14 13個(gè)OECD國(guó)家的年均水價(jià)上漲幅度
四、水價(jià)應(yīng)該怎樣調(diào)整？
長(zhǎng)期低廉的水價(jià)不僅嚴(yán)重制約了供水行業(yè)的健康發(fā)展，而且也為供水服務(wù)安全埋下了隱患。面對(duì)供水成本的節(jié)節(jié)攀升以及供水行業(yè)普遍虧損的現(xiàn)實(shí)狀況，將水價(jià)調(diào)整至合理水平是促進(jìn)供水行業(yè)健康發(fā)展的前提。但是水價(jià)究竟如何調(diào)整才算合理呢？我們不妨提出以下幾點(diǎn)建議。
1. 突破難點(diǎn)：實(shí)施水價(jià)成本公開與成本監(jiān)審
推行水價(jià)成本公開，可以大大提高水價(jià)調(diào)整的科學(xué)性和透明度，為水價(jià)成本監(jiān)審奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。成本公開可以讓老百姓清清楚楚地了解供水企業(yè)的成本狀況，維護(hù)自身合法權(quán)益，也可以督促供水企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理和自我約束，主動(dòng)降低生產(chǎn)成本，提高服務(wù)水平和質(zhì)量。在對(duì)水價(jià)進(jìn)行成本公開并實(shí)施成本監(jiān)審的過程中應(yīng)明確以下幾個(gè)方面：
（1）成本公開是成本監(jiān)審的基礎(chǔ)。成本公開的最終目的在于積累供水行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為開展供水成本監(jiān)審工作奠定基礎(chǔ)。供水成本監(jiān)審從2006年發(fā)改委就《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》征求意見以來(lái)，一直受到行業(yè)的普遍關(guān)注，但是卻遲遲不能得以實(shí)施，其難點(diǎn)就在于缺乏大量有效的財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)等參考數(shù)據(jù)，缺少判斷供水企業(yè)“應(yīng)該成本”或“合理成本”的依據(jù)。
（2）逐步實(shí)現(xiàn)城市供水全成本水價(jià)。全成本水價(jià)涵蓋節(jié)約、保護(hù)、配置水資源方面的成本。包括資源成本（原水的價(jià)格）、工程成本、環(huán)境成本（水污染防護(hù)及污水處理）、水源保護(hù)機(jī)會(huì)成本（水源地喪失經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償）、生態(tài)成本和利稅等六個(gè)方面。
（3）建立成本考核指標(biāo)體系，規(guī)范水價(jià)成本的核算方法。由于不同地區(qū)的水資源條件、城市規(guī)劃和布局、供水市場(chǎng)發(fā)育程度、供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)與技術(shù)水平等因素決定了各城市間的供水成本差異較大。通過實(shí)行按區(qū)域平均供水成本定價(jià)，逐步解決企業(yè)個(gè)別成本定價(jià)的不合理問題。
（4）實(shí)行供水企業(yè)成本預(yù)審和認(rèn)證制度。依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)，對(duì)成本資料的合理性進(jìn)行認(rèn)證。建立供水行業(yè)平均成本統(tǒng)計(jì)、核算制度，建立成本與價(jià)格信息庫(kù)和信息發(fā)布制度，每半年或一年發(fā)布一次，為物價(jià)部門審核和論證企業(yè)供水成本是否合理提供依據(jù)。
2. 抓住核心：合理的水價(jià)形成和調(diào)整機(jī)制
水價(jià)調(diào)整之所以引起全社會(huì)的關(guān)注和質(zhì)疑，關(guān)鍵在于缺乏科學(xué)合理的水價(jià)形成和調(diào)整機(jī)制。城市供水主要采取成本加成定價(jià)法，政府進(jìn)行價(jià)格管制的依據(jù)主要靠供水企業(yè)提供的成本資料即個(gè)別成本。由于成本信息不對(duì)稱，難以對(duì)水務(wù)企業(yè)的成本進(jìn)行必要的約束，政府對(duì)水價(jià)的管制在一定程度上取決于政府與企業(yè)間的討價(jià)還價(jià)。由此，當(dāng)務(wù)之急是要建立和完善水價(jià)形成和調(diào)整機(jī)制。
（1）明確水價(jià)定價(jià)機(jī)制?？蓞⒄粘善酚驼{(diào)價(jià)的方式制定相應(yīng)的水價(jià)管理辦法，明確水價(jià)構(gòu)成及調(diào)整原則，包括規(guī)定供水成本的審核、水價(jià)調(diào)整的啟動(dòng)條件和可以納入的調(diào)整因素等。同時(shí)，成立成本監(jiān)審機(jī)構(gòu)，或委托第三方專業(yè)化機(jī)構(gòu)，對(duì)定價(jià)成本的合理性、贏利水平測(cè)算的科學(xué)性進(jìn)行復(fù)核調(diào)整，并向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。供水企業(yè)和用戶可據(jù)此做出合理分析和判斷，在很大程度上可減少水價(jià)調(diào)整的不確定性。
（2）確定合理的水價(jià)調(diào)整周期。通過政策性文件，明確水價(jià)的周期性調(diào)整原則。可參照英國(guó)的做法，比如三年一個(gè)周期，根據(jù)供水的社會(huì)平均成本以及居民可承受能力，制定價(jià)格調(diào)整方案，對(duì)水價(jià)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。水價(jià)調(diào)整采取“小幅穩(wěn)進(jìn)”的方式，上漲幅度不宜過大、速度不宜過快。
（3）落實(shí)完善水價(jià)聽證制度。嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》的規(guī)定，召開由社會(huì)各界人士參加的價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)，廣泛征求社會(huì)各界的意見，同時(shí)通過新聞媒體加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，以爭(zhēng)取廣大群眾的理解和支持，使相關(guān)利益者了解水價(jià)構(gòu)成、計(jì)價(jià)方式、不同水資源間的比價(jià)和差價(jià)，以及水價(jià)調(diào)整的原因等。
（4）建立水價(jià)補(bǔ)貼補(bǔ)助機(jī)制，建立供水企業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制，在保障居民承受能力的基礎(chǔ)上，兼顧供水企業(yè)財(cái)務(wù)可持續(xù)性，可運(yùn)用公共財(cái)政資金，設(shè)立價(jià)格調(diào)節(jié)基金等方式，給予企業(yè)及時(shí)足額補(bǔ)貼，保證供水企業(yè)的合理贏利。
3. 落實(shí)保障：政府在城市供水中責(zé)任的歸位
城市供水本質(zhì)上屬于公共物品，政府仍然是最終責(zé)任人。所以，改革水務(wù)行政管理體制和城市供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，是水價(jià)形成和上漲機(jī)制落實(shí)的重要保障。要積極研究和進(jìn)一步推進(jìn)城市供水行業(yè)的體制改革，改革現(xiàn)行管理體制，徹底實(shí)現(xiàn)政企分開，真正建立自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的供水行業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。
（1）政府應(yīng)加大對(duì)供水管網(wǎng)建設(shè)、水源地保護(hù)和用戶水表更新改造等方面的投資。供水作為一種公共服務(wù)，其管網(wǎng)建設(shè)及維護(hù)成本應(yīng)該由政府財(cái)政來(lái)支付。另一方面，為了保證供水的安全性及持續(xù)性，第二水源建設(shè)、大型水利設(shè)施和引水工程建設(shè)以及水源地保護(hù)等項(xiàng)目，可經(jīng)營(yíng)性弱但具有很強(qiáng)的社會(huì)效益，應(yīng)該由政府承擔(dān)投資責(zé)任。同時(shí)，對(duì)供水企業(yè)在稅收、電價(jià)、土地、投融資等方面，政府也可給予政策扶持。
（2）健全政府對(duì)低收入群體的用水補(bǔ)貼機(jī)制。政府在提高水價(jià)的同時(shí)應(yīng)考慮對(duì)低收入等弱勢(shì)群體的保護(hù)。低收入群體用水在規(guī)定水量之下的，政府應(yīng)給予水費(fèi)減免政策。補(bǔ)貼資金可以按人頭直接發(fā)放至低收入家庭，也可按其所消費(fèi)水量補(bǔ)貼至水務(wù)公司，由水務(wù)公司代行減免政策。
（3）規(guī)范水費(fèi)使用管理，鼓勵(lì)用水戶對(duì)供水單位的水費(fèi)收支進(jìn)行監(jiān)督。水費(fèi)收入如何分配是供水企業(yè)能否走上良性發(fā)展道路的關(guān)鍵問題。有關(guān)部門要制定水費(fèi)使用辦法，建立水費(fèi)收入尤其是調(diào)價(jià)收入的監(jiān)管制度，由各級(jí)政府組織物價(jià)、財(cái)政、水務(wù)（建設(shè)部門）等部門共同對(duì)水費(fèi)收入使用進(jìn)行必要的監(jiān)督管理，確保水費(fèi)收入“取之于水，用之于水”。
（4）由政府主導(dǎo)推行階梯水價(jià)和實(shí)行分質(zhì)供水。根據(jù)正常的用水需求來(lái)核定最低生活用水量，對(duì)最低生活用水量可按成本定價(jià)或低于成本來(lái)收費(fèi)，對(duì)于超出部分逐步提高水價(jià)，拉大水量級(jí)別間價(jià)差。另外，在目前水資源緊缺、水用途日趨多樣化的情況下，供水市場(chǎng)可采用“分質(zhì)供水”模式，即按高端用水、基本供應(yīng)水、中水回用等幾種類型，分別供應(yīng)不同用戶，或同一用戶的不同用途。
主題詞：水價(jià) 問題 探析
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全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書處 2010年11月2日印發(fā)
