2013-09-16 15:51:32
法國(guó)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制
法國(guó)城市水務(wù)是在保留產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)前提下，通過(guò)委托經(jīng)營(yíng)合同引入私營(yíng)公司參與水務(wù)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。法國(guó)實(shí)行以流域管理為基礎(chǔ)，公眾參與監(jiān)督的“國(guó)家—流域—地區(qū)—地方”的水資源監(jiān)管體制。
一、 法國(guó)水務(wù)監(jiān)管概述
法國(guó)現(xiàn)行水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制成型于1964年頒布的《水法》，實(shí)現(xiàn)了以流域?yàn)閱卧乃Y源統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)利用和管理保護(hù)。從監(jiān)管上明確了以流域?yàn)榛A(chǔ)的水務(wù)管理體制，從組織上成立了流域委員會(huì)和流域水資源管理局。1992年頒布的新《水法》進(jìn)一步加強(qiáng)了這一監(jiān)管體制。
法國(guó)實(shí)行“國(guó)家——流域——地區(qū)——地方”的四級(jí)分權(quán)管理制：國(guó)家負(fù)責(zé)制定并監(jiān)督實(shí)施涉水法律、法規(guī)和政策；六大流域委員會(huì)負(fù)責(zé)水資源的綜合管理，包括制定流域水資源開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃、確定五年計(jì)劃、調(diào)解水事矛盾、提出水費(fèi)征收與水資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和污水處理項(xiàng)目投資分配意見(jiàn)；支流水資源管理委員會(huì)負(fù)責(zé)制定地區(qū)一級(jí)水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、水管理方案；通過(guò)“三方協(xié)商”機(jī)制處理涉水事務(wù)，即地方政府官員和用戶代表參與流域及支流一級(jí)水資源管理委員會(huì)決策工作，市鎮(zhèn)直接負(fù)責(zé)供水及污水處理工程等項(xiàng)目立項(xiàng)、資金籌措、水價(jià)及運(yùn)行管理公司的確定，水務(wù)公司則根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)及委托合同，負(fù)責(zé)供水及污水處理工程的經(jīng)營(yíng)管理。
二、法國(guó)水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能
法國(guó)的水務(wù)管理有著較為完善的協(xié)商機(jī)制，國(guó)家、地方和用戶同為管理主體，法國(guó)水務(wù)監(jiān)管體系與其中央集權(quán)的政治體制相對(duì)應(yīng)，主要體現(xiàn)在水務(wù)管理部門(mén)設(shè)置的多層次特點(diǎn)上。如下表1所示。
除了四級(jí)分權(quán)監(jiān)管層級(jí)，法國(guó)水務(wù)行業(yè)百余年來(lái)的蓬勃發(fā)展還得益于廣泛、有效并且受制度保障的公眾監(jiān)督機(jī)制。法國(guó)這種嚴(yán)密的、自上而下的分級(jí)管理，既體現(xiàn)出監(jiān)管的全面性和系統(tǒng)性，又為各層次用戶共同參與管理創(chuàng)造了條件；尤其是各級(jí)水務(wù)管理機(jī)構(gòu)的成員結(jié)構(gòu)為民主協(xié)商制度提供了前提和保證，真正建立了有效的監(jiān)督管理機(jī)制，成為當(dāng)前國(guó)際上比較推崇的做法。
表1 法國(guó)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職能
級(jí)別 機(jī)構(gòu)名稱 成員結(jié)構(gòu) 主要職責(zé) 備注
國(guó)家級(jí) 水資源委員會(huì) （1）選舉產(chǎn)生的參眾兩院議員
（2）相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的代表 A.確定國(guó)家水政策的發(fā)展方向
B.起草和批準(zhǔn)水資源法規(guī)、規(guī)章或白皮書(shū)
C．向公眾就水資源法律政策提供咨詢
D．取水排污授權(quán)和水質(zhì)管理等方面的協(xié)調(diào)工作 國(guó)土規(guī)劃與環(huán)境部也參與負(fù)責(zé)水務(wù)和環(huán)境管理工作
流域級(jí) 流域委員會(huì) （1）用戶代表、知名人士和專家(40-45%)
（2）各行政區(qū)地方官員代表（36-38%）
（3）中央政府部門(mén)代表（19-23%） A. 制定發(fā)布水務(wù)管理政策
B.審批流域水資源管理局制定的流域規(guī)劃方案
C．審查水利工程投資預(yù)算并監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施
D．就水務(wù)費(fèi)用征收和水法規(guī)貫徹實(shí)施等提供咨詢 非常設(shè)機(jī)構(gòu)，每年召開(kāi)1-2次會(huì)議
流域水資源管理局 （1）董事會(huì)地方代表（1/3）
（2）用戶代表（1/3）
（3）國(guó)家與水資源管理有關(guān)部門(mén)代表（1/3） A．制定流域水政策和水資源開(kāi)發(fā)利用的總體規(guī)劃
B．依法征收水資源費(fèi)
C．對(duì)流域內(nèi)水資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用及保護(hù)治理的單位予以財(cái)政支持
D．收集與發(fā)布各種水信息，提供技術(shù)咨詢和相關(guān)服務(wù) 流域委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，技術(shù)性強(qiáng)，也是水務(wù)融資機(jī)構(gòu)
地區(qū)級(jí) 地方水委員會(huì) （1）地區(qū)機(jī)構(gòu)代表和地方公有公司代表（50%）
（2）國(guó)家代表和國(guó)家公有公司代表（25%）
（3）用戶、沿河土地所有者和專業(yè)協(xié)會(huì)及組織代表（25%） A．起草、修訂支流流域水資源的開(kāi)發(fā)與管理方案
B．參與其所轄區(qū)域小流域開(kāi)發(fā)計(jì)劃的制定與執(zhí)行
C．促進(jìn)和協(xié)調(diào)研究工作以及監(jiān)督和批準(zhǔn)項(xiàng)目的執(zhí)行 主要針對(duì)支流流域的水務(wù)管理
地方級(jí) 市鎮(zhèn)水務(wù)聯(lián)合會(huì) （1）政府代表
（2）用戶代表
（3）水務(wù)公司代表 A．組織生活用水供應(yīng)及污水處理
B．籌集資金、決定投資和工程的管理方式和水價(jià)
C.通過(guò)招標(biāo)方式選擇施工單位，確定工程服務(wù)范圍 法國(guó)目前有2/3的城鎮(zhèn)成立聯(lián)合會(huì)
資料來(lái)源：唐娟.法國(guó)水行業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)研究.《中國(guó)建設(shè)報(bào)》，2005年4月4日
三、監(jiān)管內(nèi)容及工具
1、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管
（1）市場(chǎng)準(zhǔn)入——委托管理合同
法國(guó)水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入很大程度上取決于管理方式的選擇，地方政府可以選擇直接管理和委托經(jīng)營(yíng)管理兩種。
委托經(jīng)營(yíng)是法國(guó)水務(wù)行業(yè)管理的一大特色。地方政府通過(guò)招標(biāo)選擇報(bào)價(jià)最低的私營(yíng)企業(yè)作為水務(wù)服務(wù)經(jīng)營(yíng)者；政府與中標(biāo)私營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系以委托合同進(jìn)行約定，合同中明確規(guī)定受托企業(yè)在約定期限內(nèi)的特許權(quán)，并在利益平等的條件下規(guī)定雙方的權(quán)力和義務(wù)；公用事業(yè)管理部門(mén)不干涉企業(yè)的日常管理；地方政府具有對(duì)合同執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)；私營(yíng)企業(yè)的行政和財(cái)務(wù)都要接受司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；特許經(jīng)營(yíng)期滿后，所有設(shè)施設(shè)備歸屬國(guó)家。
法國(guó)的委托經(jīng)營(yíng)管理建立在整套合同形式之上，根據(jù)合同類型的不同，可分為特許經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)、法人經(jīng)營(yíng)和代理經(jīng)營(yíng)等。這些方式各有特點(diǎn)，如下表2所示。
表2中所示四種委托經(jīng)營(yíng)管理模式的實(shí)質(zhì)為國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)歸私營(yíng)企業(yè)管理。受托期間，私營(yíng)企業(yè)擁有使用其設(shè)施設(shè)備的權(quán)利；經(jīng)營(yíng)期滿后，所有設(shè)施均歸國(guó)家所有。在實(shí)際操作中，不同模式的界限并非十分明確，許多合同常常是幾種方式的混合體，體現(xiàn)了委托管理方式的靈活性和適應(yīng)能力。2005年，委托管理在法國(guó)供水管理方面占75%，污水處理方面占35%，這個(gè)比例每年都在增加。只有少個(gè)數(shù)地處農(nóng)村的市鎮(zhèn)政府保留直接管理的辦法，負(fù)責(zé)投資和經(jīng)營(yíng)。
表2 法國(guó)四種委托經(jīng)營(yíng)管理模式比較
委托經(jīng)營(yíng)管理合同 特許經(jīng)營(yíng) 承租經(jīng)營(yíng) 法人經(jīng)營(yíng) 代理經(jīng)營(yíng)
投融資負(fù)責(zé)方 私有水務(wù)企業(yè) 地方政府/公共部門(mén) 地方政府/公共部門(mén) 地方政府/公共部門(mén)
運(yùn)營(yíng)成本融資負(fù)責(zé)方 私有水務(wù)企業(yè) 地方政府/公共部門(mén)
所有制形式 公有
管理方 私有水務(wù)企業(yè)
財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（企業(yè)角度） 高 中 低 低
委托期限 20年 10-12年 合同 合同
水價(jià)制定 合同 合同 地方政府/公共部門(mén) 地方政府、私營(yíng)企業(yè)
企業(yè)報(bào)酬 征收用戶水費(fèi) 征收用戶水費(fèi) 固定收入 固定收入/績(jī)效獎(jiǎng)金
資料來(lái)源：Elnaboulsi J C. Organization, Management and Delegation in the French Water Industry [J]. Annals of Public and Cooperative Economics, 2001,72(4):507-547.
（2）水價(jià)監(jiān)管
法國(guó)在水務(wù)行業(yè)中推行委托經(jīng)營(yíng)模式時(shí)，政府始終控制著水價(jià)，并表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
第一，不管采取何種委托方式，水價(jià)都要經(jīng)過(guò)市政議會(huì)討論確定。
第二，政府委托咨詢公司，根據(jù)水務(wù)服務(wù)數(shù)量變化、水務(wù)公司經(jīng)營(yíng)績(jī)效變化、地方稅收政策變化等因素，在科學(xué)測(cè)定后確定水價(jià)。
第三，政府定期（一般為4—5年一次）審核有關(guān)水價(jià)變化和企業(yè)利潤(rùn)等情況。
第四，如果政府和受托公司之間無(wú)法達(dá)成價(jià)格協(xié)議，需成立一個(gè)“三人委員會(huì)”對(duì)復(fù)核結(jié)果進(jìn)行仲裁。
法國(guó)水價(jià)的確定權(quán)掌握在市長(zhǎng)手中，但法國(guó)的多層次水務(wù)監(jiān)管體系賦予各地方社區(qū)管理當(dāng)?shù)厮畡?wù)的權(quán)力。水價(jià)的制定過(guò)程是一個(gè)多方協(xié)商、民主對(duì)話的過(guò)程。其中，水價(jià)聽(tīng)證會(huì)制度是常用方式之一。根據(jù)水價(jià)聽(tīng)證會(huì)制度的要求，由市鎮(zhèn)政府召集投資代表、水務(wù)公司代表和用戶代表，綜合考慮各方面因素，經(jīng)討論協(xié)商后定價(jià)。在定價(jià)過(guò)程中，不同利益主體考慮的因素是不同的。投資者考慮的是如何通過(guò)水費(fèi)收回投資成本和利息，水務(wù)企業(yè)要求收支平衡，用戶關(guān)注的是水價(jià)與水質(zhì)安全問(wèn)題，而政府考慮的是財(cái)政能力、社會(huì)承受能力和水務(wù)服務(wù)的連續(xù)性等方面。在權(quán)衡各方利益的前提下，政府按照法定程序確定水價(jià)，即由投資者、水務(wù)企業(yè)和用戶代表協(xié)商提出一個(gè)合理可行的水價(jià)方案，共同簽署合同，再有市長(zhǎng)確認(rèn)。
2、環(huán)境監(jiān)管
在所有地方團(tuán)體和各階層用戶（包括工業(yè)界、大型區(qū)域開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民、漁民、自然保護(hù)協(xié)會(huì)等）的參與下，法國(guó)的水環(huán)境政策由政府制定，其現(xiàn)行的水環(huán)境管理機(jī)構(gòu)可分為國(guó)家、流域、支流和次流域三級(jí)。這些機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍包括：涉水政策方針及法規(guī)文本的起草和咨詢，制定江河治理的大致方針、協(xié)調(diào)各有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管糾紛；起草制定流域水資源開(kāi)發(fā)和管理總體規(guī)劃，確定水資源平衡、水量、水質(zhì)管理的基本方針，指導(dǎo)審議其下設(shè)水資源管理局對(duì)取水和排污收費(fèi)的費(fèi)用和基準(zhǔn)，審查水資源管理局5年計(jì)劃及投資資助方案和指導(dǎo)私有或公有污水處理廠的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，承擔(dān)有關(guān)水利設(shè)施設(shè)備的研發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
在法國(guó)，自來(lái)水輸配及污水、雨水收集和處理，隸屬于單一城鎮(zhèn)或多個(gè)城鎮(zhèn)聯(lián)合的機(jī)構(gòu)管理。全國(guó)所有人口超過(guò)2000人的市鎮(zhèn)都建有集中式污水處理廠，城市的污水處理率目前已達(dá)到95%以上。自來(lái)水輸配及污水、雨水收集和處理機(jī)構(gòu)其管理模式可以是單一職能的，僅限于水務(wù)管理；也可以是多智能的，涉及多項(xiàng)公用事業(yè)，如水務(wù)、固體廢棄物、交通、教育及體育設(shè)施等等。為了保護(hù)水環(huán)境，法國(guó)水務(wù)行業(yè)在供水及排污方面采取多項(xiàng)措施進(jìn)行管理。
（1）取水與污水排放許可
取水與污水排放方面的執(zhí)法工作總體上由政府負(fù)責(zé)。在一個(gè)流域內(nèi)，流域委員會(huì)所在大區(qū)的行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)水資源執(zhí)法和管理。這樣可有助于保證各大區(qū)、省所分別采取的行動(dòng)能夠在國(guó)家層面上保持整體性和一致性。該大區(qū)的行政長(zhǎng)官可根據(jù)情況采取必要手段對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)和利用特別是出現(xiàn)危機(jī)時(shí)進(jìn)行管理。地方政府負(fù)責(zé)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)地表水和地下水的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行審查。任何可能有害健康、安全、會(huì)對(duì)水資源和水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重影響、不利水體自由流動(dòng)、或?qū)е潞樗疄?zāi)害頻繁的有關(guān)活動(dòng)都必須取得行政上的審批許可。其他沒(méi)有危害的活動(dòng)也必須做出無(wú)害聲明。發(fā)放許可證之前必須經(jīng)過(guò)公眾質(zhì)詢，有時(shí)這種許可僅在某一時(shí)段有效。許可也可能被撤銷或修正，但沒(méi)有任何補(bǔ)償。在發(fā)生危險(xiǎn)事故時(shí)，地方政府可強(qiáng)制要求有關(guān)主管部門(mén)采取處理措施。
（2）水資源治理及排污費(fèi)征收制度
自20世紀(jì)70年代起，法國(guó)開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模的水污染防治工作，針對(duì)工業(yè)發(fā)展與城市污水排放造成的水污染問(wèn)題采取了一系列措施：征收排污費(fèi)；提供防治水污染的技術(shù)和資金援助；改進(jìn)工藝，推廣無(wú)廢工藝，減少?gòu)U水；改進(jìn)公共污水處理設(shè)備，增加污水凈化措施，改進(jìn)污水管網(wǎng)等等。1971年，法國(guó)制定了第一個(gè)全國(guó)河流污染清單，同時(shí)制定了有針對(duì)性的污染管理?xiàng)l例，并規(guī)定每5年修訂一次。
法國(guó)實(shí)行“誰(shuí)污染,誰(shuí)付費(fèi)”的政策，對(duì)工農(nóng)業(yè)用水，流域管理局完全根據(jù)廢水排放量及污染程度收取費(fèi)用；達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)可以不付費(fèi)；對(duì)于家庭用水，則在水費(fèi)中增加污水處理費(fèi)、水資源保護(hù)費(fèi)等相關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目，且比重呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。由此獲得的資金全部用于水污染防治，以及對(duì)地方上致力于保護(hù)水源的集體和企業(yè)給予財(cái)政支持，幫助它們實(shí)施防污治污計(jì)劃。
排污費(fèi)由流域機(jī)構(gòu)管理，一方面直接用于投資建設(shè)污水處理廠，同時(shí)還采取了根據(jù)除污效率即業(yè)績(jī)決定補(bǔ)助金額的管理形式，取得了一定的實(shí)效。
1999年，法國(guó)政府制定了一項(xiàng)名為“治污行動(dòng)綜合稅收”的計(jì)劃，以提高污染稅的比例。此前的普通污染稅針對(duì)氣體排放與污染物管理活動(dòng)，而從2000年起擴(kuò)展到水和農(nóng)業(yè)污染稅收上。新稅種的征收是要使污染者按其對(duì)環(huán)境造成危害的程度來(lái)承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。
3、飲用水質(zhì)量監(jiān)管
對(duì)飲用水質(zhì)量的管理是法國(guó)水務(wù)行業(yè)管理的重要內(nèi)容。法國(guó)規(guī)定水務(wù)公司須對(duì)污水進(jìn)行處理，即水生產(chǎn)和水處理都由同一個(gè)公司經(jīng)營(yíng)。
水質(zhì)凈化處理過(guò)程需要進(jìn)行3次水質(zhì)監(jiān)測(cè)：前2次以保證向用戶提供安全、衛(wèi)生的自來(lái)水為目的；后1次用以保證污水達(dá)標(biāo)排放。水務(wù)公司24小時(shí)接受用戶的電話反饋，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。
主題詞：法國(guó) 水務(wù) 監(jiān)管
報(bào)送：中央政策研究室 國(guó)務(wù)院研究室 國(guó)務(wù)院發(fā)展中心 國(guó)家發(fā)改委
財(cái)政部 環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 工業(yè)和信息化部 中國(guó)人民銀行 全國(guó)工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)各會(huì)員企業(yè)
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書(shū)處 2009年7月13日印發(fā)
