2013-09-16 15:49:23
英國水務行業(yè)監(jiān)管體制
英國水務行業(yè)在1989年私有化改革后全面實行市場化運營模式，建立了以中央集中管理為特征的全國統(tǒng)一的水務監(jiān)管體系。表現(xiàn)在：監(jiān)管機構的三層次設置（包括監(jiān)管政策制定、監(jiān)管職能履行和監(jiān)管糾紛處理）、監(jiān)管職能的相對獨立（經濟監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管和飲用水質量監(jiān)管）以及頗具權威的公眾監(jiān)督機制。這使英國水務行業(yè)的過程監(jiān)管在私有化背景下不斷強化和完善，使其城市水務不論在監(jiān)管體制、投融資模式和水價機制等方面均走在國際前列。
一、英國水務監(jiān)管概述
英國水務行業(yè)走過了兩百多年的發(fā)展歷程，經歷了從地方分散管理到流域一體化管理，再到20世紀80年代后的中央對水資源統(tǒng)一管理和水務私有化相結合的發(fā)展過程。政府職能也發(fā)展到水務監(jiān)管與供排水服務相分離、對水資源的社會監(jiān)管和經濟監(jiān)管相分開的狀態(tài)。但歷次變遷，英國水務行業(yè)的監(jiān)管體制均奉行了立法先行的原則，英國議會通過的主要涉水法案奠定了水務監(jiān)管模式發(fā)展變革的基礎。
英國水務行業(yè)建立了一套完善的監(jiān)管體系，涉及經濟、水質、環(huán)境和服務等諸方面。監(jiān)管體系層級分明，各監(jiān)管機構各負其責又相互協(xié)調，保持獨立同時又受到監(jiān)督。環(huán)境、食品和農村事物部負責水戰(zhàn)略及對應的水政策制定，同時協(xié)調各政策執(zhí)行機構的沖突；水務辦公室、環(huán)境署、飲用水監(jiān)察署負責政策執(zhí)行，分別負責經濟監(jiān)管與服務監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管、飲用水質量監(jiān)管；水務公司對各監(jiān)管機構監(jiān)管決策不服可向競爭委員會與環(huán)境、食品及農村事務部進行申訴。這樣的監(jiān)管體系能平衡各方利益，在政策的制定與執(zhí)行中既有原則性又有靈活性。尤其是經濟監(jiān)管制度，既彌補了自然壟斷行業(yè)競爭不足的缺陷，又成為政府與企業(yè)之間信息交流的橋梁；既保證了公共利益，又保證了行業(yè)健康、平穩(wěn)和可持續(xù)的發(fā)展。
二、英國水務監(jiān)管機構設置及其職能
現(xiàn)行英國水務行業(yè)監(jiān)管由三個層次組成：最高層次為“監(jiān)管政策”，涉及的監(jiān)管主體有環(huán)境國務大臣（及其所轄的環(huán)境食品及農村事務部）和威爾士國民議會，主要負責監(jiān)管政策的制定；中間層次稱為“監(jiān)管”，大多數(shù)針對水務行業(yè)的監(jiān)管活動都由這一層次的監(jiān)管主體負責實施；第三個層次稱為“上訴”，所屬機構主要負責監(jiān)管糾紛的處理。
1、監(jiān)管政策的制定
根據英國《水法》（2003），環(huán)境國務大臣及其所轄的環(huán)境食品及農村事務部在英國水務監(jiān)管機制中負有重要責任并擁有最高權威。其中，環(huán)境國務大臣不僅負責任命各主要監(jiān)管機構及水務公司的負責人、制定和修訂水務行業(yè)監(jiān)管的法律框架，規(guī)定河流水質分類標準，提出污染防治要求、審核批準相關法規(guī)的實施細則，還督導水務公司履行法定職責。
2、監(jiān)管職能的履行
位于“監(jiān)管”層次的水務辦公室、環(huán)境署和飲用水監(jiān)管署等監(jiān)管主體所承擔的監(jiān)管職責涉及水權分配、水價制定及調整、水質安全、服務質量及普遍性等內容。
（1）水務辦公室（水務監(jiān)管局）
水務辦公室的成立始于《水法》（1989）的出臺。作為英國水務行業(yè)的經濟監(jiān)管者，其主要職責包括：代表政府制定水價并對水價定期調整；監(jiān)管水務公司有效運營，為其制定效率目標；監(jiān)管水務公司保持融資能力，并獲得合理的資本收益率；測評服務標準，檢查服務質量；保護用戶利益，促進行業(yè)內有效競爭等。
水務辦公室主任由環(huán)境國務大臣任命，全權負責水務辦公室的各項工作，不受其他政府部門的干預和支配。水務辦公室主任每屆任期5年，任期受法律保障，除無法勝任等原因外不得免職。另外，盡管水務辦公室主任必須向國會報告工作成果，但國會無權干涉其決策，由此保證了水務辦公室執(zhí)行監(jiān)管職能的權威性。
2006年4月，英國組建水務監(jiān)管局，在英國環(huán)境食品及農村事務部領導下開展工作。英國水務辦公室的職能逐步轉移至水務監(jiān)管局。
（2）環(huán)境署
環(huán)境署依據1995年英國《環(huán)境法》成立，由環(huán)境食品及鄉(xiāng)村事務部和威爾士國民議會贊助，是英國水務行業(yè)最重要的環(huán)境監(jiān)管機構。環(huán)境署整合了國家河流管理局及其所有的水資源規(guī)劃和監(jiān)管職責，對水權分配、環(huán)境標準和取水排污政策的制定和實施、取水許可證和排污許可證的審批、河流水質和陸地生態(tài)環(huán)境的保護、國家防洪規(guī)劃的制定和防洪工程建設的組織安排以及相關法律的解釋負有重要責任。
（3）飲用水監(jiān)察署
英國為促進城市水務行業(yè)私有化的順利推行，于1990年成立了飲用水監(jiān)察署。其主要職能是評估和監(jiān)控英格蘭和威爾士地區(qū)的飲用水質量，提出飲用水的水質參數(shù)，制定飲用水質政策和檢測標準，檢查水務公司的水質檢測系統(tǒng)，提供有關技術咨詢，并有權在水務公司水質未達標的情況下對其采取強制性措施。
3、公眾監(jiān)督
除上述監(jiān)管機構外，由水務辦公室建立的水務行業(yè)用戶權益保護機構在英國水務行業(yè)現(xiàn)行監(jiān)管體制中也發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。
根據英國《水務行業(yè)法》（1991），每個水務公司所在區(qū)域內設有一個用戶服務委員會，每個用戶服務委員會的主席組成水務辦公室全國用戶理事會。英格蘭地區(qū)設有9個水務用戶委員會，威爾士地區(qū)設有1個委員會。各水務用戶委員會負責監(jiān)督所在地區(qū)的水務公司經營情況、受理用戶投訴等，同時還向水務辦公室提供關于用戶信息的咨詢服務。
作為代表用戶利益的獨立組織，水務用戶委員會由當?shù)卣缛耸亢陀脩舸斫M成，負責受理和調解用戶與水務公司之間的糾紛。它隸屬于水務辦公室，但又保持相對獨立，只有當糾紛無法協(xié)調解決時，才移交水務辦公室處理。
綜上所述，英國現(xiàn)行水務監(jiān)管體制的監(jiān)管機構設置呈現(xiàn)出層次分明、權責清晰的特點，為英國水務行業(yè)經濟、環(huán)境、飲用水質量、糾紛處理和用戶服務等各方面的有效監(jiān)管提供了較為完善的組織基礎和制度保障。
三、監(jiān)管目標、內容及工具
英國水務監(jiān)管實施包括市場準入、價格、水質和環(huán)境監(jiān)管在內的綜合監(jiān)管，服務監(jiān)管是水務監(jiān)管的重要內容。
1、經濟監(jiān)管
經濟監(jiān)管的主體是水務監(jiān)管局，監(jiān)管的目標是：督促水務公司依法開展業(yè)務、對用戶收取合理的水費、提高經營效率，以及促進競爭，防止水務公司濫用壟斷地位。
（1）市場準入——供水許可證
水務監(jiān)管局頒發(fā)兩種許可證：零售許可證和組合許可證。水務公司得到零售許可證后，可向其他水務公司購水，然后銷售給符合要求的用戶；水務公司得到組合許可證后，有資格向其他水務公司的供水系統(tǒng)供水，并向滿足條件的用戶售水。水務公司可根據自身條件決定申請的許可證類型。
供水許可證的發(fā)放流程包括申請準備、申請?zhí)峤?、申請評審、申請通過、引入供水等環(huán)節(jié)，由申請者和水務監(jiān)管局、飲用水監(jiān)管署共同參與完成。
（2）市場退出——接管與并購
英國水務市場的退出方式分為強制和自愿兩種。強制退出是對不能實現(xiàn)政府監(jiān)管最低要求的投資者實行懲罰性處罰措施。自愿退出是對由于特殊原因不愿繼續(xù)經營的投資者予以解除經營合同。
《水務行業(yè)法》（1991）出臺了保證水務服務連續(xù)性的措施，允許環(huán)境國務大臣向最高法院提出申請，要求派遣官員對經營業(yè)績不佳的水務公司（當事公司無力償債或無力正常履行職責）進行特別行政管理。特別管理的目的是保證繼續(xù)供水，具體做法是恢復當事公司的持續(xù)正常經營；或者將其經營活動轉交給另一家可持續(xù)經營的公司，原經營者退出水務市場。
另外，市場化運作中水務公司之間的并購也是某些企業(yè)退出市場的途徑之一。英國水務行業(yè)對水務企業(yè)之間的并購監(jiān)管有明確的標準，當事企業(yè)須通過運營規(guī)模或資產價值的資格審核，達到并購標準方能提交申請。所有受審合格水務企業(yè)的并購須由環(huán)境國務大臣提交競爭委員會處理。如獲批準，被并購的公司將退出水務市場。
（3）水價監(jiān)管——定價原則及調整機制
英國水價的制定基本上按照市場經濟條件下的投入—產出模式運作。水價的制定以“公平”、“成本”和“區(qū)別性”三大原則為基礎：基本水價大致根據供水和污水處理服務的成本核算，然后根據投資回報率和通貨膨脹率加成確定。英國水價五年一規(guī)劃、年年可調整。這種調整一方面根據市場需求和經濟運行狀況（如通貨膨脹）；另一方面根據水務企業(yè)的投資變化（如提高服務標準或擴建工程等），以便更好地反映服務成本的變動。
政府在明確水務公司權利義務的基礎上對其進行監(jiān)管。定期價格評審制度是整個監(jiān)管框架的關鍵組成部分，包括三方面內容：一是水價隨物價變化而調整；二是水價制定考慮了未來外部環(huán)境的變化（主要是投資需求）對企業(yè)投資和成本的影響，減少外部環(huán)境不確定性對企業(yè)經營的不良影響；三是針對價格制定可能存在的缺陷，設計了價格執(zhí)行期間的調整制度，作為補充安排機制。
（4）投融資監(jiān)管——資本結構
投融資監(jiān)管以資本結構監(jiān)管為主，輔以一系列相關的監(jiān)管工具，包括受監(jiān)管業(yè)務隔離原則、特別行政管理、危機預警機制、信用評級要求等。在資本結構監(jiān)管中，監(jiān)管者委托專業(yè)咨詢公司進行調查，并參考調查結構設定統(tǒng)一的行業(yè)資本結構標準，計算各水務公司的加權平均資本成本，作為價格調整的基礎。
（5）競爭機制
由于水務行業(yè)的自然壟斷性，私有化水務公司憑借所提供服務的低替代性和對供排水管網的所有權與控制權，在各自的供水區(qū)域內繼續(xù)享有高度的壟斷權，這可能使行業(yè)的健康發(fā)展受到制約。英國《水法》（1989）的相關規(guī)定體現(xiàn)了長期監(jiān)管思想。在長期監(jiān)管理論的指導下，《水務行業(yè)法》（1991）搭建了競爭架構，其后《競爭法》（1998）、《水法》（2003）逐漸拓展了競爭的范圍?！端ā罚?003）更賦予了水務辦公室通過促進有效競爭保護用戶利益、打擊反競爭行為的權力和責任。
模擬市場環(huán)境下的比較競爭機制首先被引入水務行業(yè)。只要水務公司不過度妨礙水務監(jiān)管局開展有效比較，就可以進行接管與合并，這既是一種競爭方式，也是水務公司退出市場的一種形式。目前英國水務行業(yè)采用較多的形式包括跨邊界供水、運營職能競標、共用輸水設施以及供水許可證制度等。
2、環(huán)境監(jiān)管
環(huán)境監(jiān)管的目標是：保證水資源的可持續(xù)性；確保提供充足的水源滿足人們未來的用水需求；提供足夠的水源支持野生動物的生存。
（1）污染——排污許可證和排污系統(tǒng)更新改造
英國環(huán)境署通過發(fā)放排污許可證，對水務公司在某一特定地點向水環(huán)境排放的污染物數(shù)量進行限制。排放標準根據水流量通過計算機模型分析確定，并經國家有關部門批準。環(huán)境署對地表和地下水進行24小時監(jiān)測，每個河段設有一個水質標準，污染水資源是觸犯法律的刑事犯罪行為。
另外，自私有化以來，排污服務一直是水務公司資本開支水平較高的領域。英國政府根據《歐洲城市廢水處理指導意見》，批準了水務公司的排污系統(tǒng)更新改造計劃。
（2）水資源——取水許可證
為避免過度取水對有限的水資源及其依賴的生態(tài)環(huán)境造成損害，環(huán)境署以取水許可證為監(jiān)管工具，對水務公司及其他取水主體在某一特定地點提取的水量進行限制。
（3）環(huán)境質量——相關法律條款
環(huán)境質量監(jiān)管主要涉及江河水質、淡水漁業(yè)、洗浴場所水質、貝類水生環(huán)境、自然保護區(qū)生態(tài)平衡和地下水保護等內容。在英國，環(huán)境質量監(jiān)管主要通過控制流入水環(huán)境的排放物和設置強制性環(huán)境標準來實現(xiàn)。歐盟法律是英國改進環(huán)境監(jiān)管措施最重要的法律依據。英國政府出臺了不少相關法律條款，如《水務框架指導意見》（2000）、《城市廢水處理指導意見》（1991）、《地下水指導意見》（1980）、《淡水漁業(yè)指導意見》（1978）、《危險物質指導意見》（1976）等。
3、飲用水質量監(jiān)管
飲用水監(jiān)察署的監(jiān)管目標為：國內飲用水質量滿足英國《水質條例》的規(guī)定，同時達到歐盟與世界衛(wèi)生組織的標準；確保水廠運轉（如操作方式、消毒程序等）和官網輸送系統(tǒng)維護符合規(guī)定；確保用戶投訴得到及時處理等。
飲用水監(jiān)管署負責檢查水務公司的供水水質是否達到規(guī)定標準，這一責任及其他執(zhí)行和投訴的職責由首席檢查員擔任，首席檢查員每年負責撰寫英格蘭和威爾士飲用水質量報告。
實際上，對水務公司的技術審查是由飲用水監(jiān)察署派出的一個檢查小組負責。該檢查小組每年在供水區(qū)域進行數(shù)百萬次的檢測，內容包括水務公司的工作車間、輸送系統(tǒng)和終端用戶水龍頭等，并進行專業(yè)審查。審查過程包括對飲用水質量的年度評估和對水務公司的視察。如果供水水質沒有達到規(guī)定標準，則水務公司將在監(jiān)察署的指導下解決問題。在某些情況下，監(jiān)察署甚至會對水務公司提起訴訟。
水務公司必須按照政府設置的相關標準向用戶提供飲用水。飲用水標準包括：微生物標準、歐洲健康化學標準、國內化學及物理標準、金屬、飲用水的外觀和口感等。
此外，自從英國水務行業(yè)私有化以來，水務公司對供水管網持續(xù)更新，以提高供水質量。供水系統(tǒng)的改善通過兩種途徑實現(xiàn)：對現(xiàn)有管道添加內層或安裝新的管道。20世紀90年代至今的歷次定期評審中，加大對供水管網更新投資的議案均獲得了政策支持和當局批準。據飲用水監(jiān)察署估計，所有水務公司將在2010年以前完成管網更新工作。
4、服務監(jiān)管
英國水務行業(yè)的服務監(jiān)管由水務監(jiān)管局負責。水務監(jiān)管局充當水務公司和用戶之間的橋梁，一方面保證水務公司在履行其法定職責的同時獲得可靠且合理的收入和利潤，另一方面要確保用戶的利益不受損害。對用戶利益的保護體現(xiàn)在兩個方面：（1）監(jiān)督水務公司的服務質量達到規(guī)定的標準；（2）通過限制水價確保用戶所支付的水費合理?；诖耍畡展镜谋O(jiān)管目標是：確保水務公司服務質量，妥善處理用戶投訴案件。
水務監(jiān)管局通過《承諾標準計劃》對水務公司的服務績效進行了較為全面的監(jiān)管，該計劃涉及的主要事項如下：遵守服務約定、水費申訴或變更費率、其他投訴案件、供水中斷等。作為服務承擔者的水務公司如果未能達到規(guī)定的績效標準，則必須向家庭用戶和非家庭用戶賠償。
在掌握確鑿證據和充分信息的基礎上，水務監(jiān)管局對服務事故的處罰力度主要參考違規(guī)行為或工作失誤的嚴重程度及持續(xù)時間、給用戶或環(huán)境帶來的損害或成本增加的程度、水務公司因違規(guī)行為或工作失誤獲得的額外利益等方面，從而保證對服務事故處理的公開、公正和公平性。
主題詞：英國 水務 監(jiān)管
報送：中央政策研究室 國務院研究室 國務院發(fā)展中心 國家發(fā)改委
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抄送：環(huán)境服務業(yè)商會各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會秘書處 2009年7月13日印發(fā)
