2013-09-16 15:47:38
編者按 近年來，水務(wù)行業(yè)中正大力推行以特許經(jīng)營為主導(dǎo)的市場化改革。如何有效地實施政府監(jiān)管，是推進(jìn)公用事業(yè)市場化改革成敗的關(guān)鍵所在，也是保障水務(wù)行業(yè)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為使有關(guān)部門了解國內(nèi)外水務(wù)行業(yè)政府監(jiān)管體制，我們特編寫一組文章供決策部門參考。
中國水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制評述
一、中國水務(wù)監(jiān)管體系的演變
我國傳統(tǒng)的城市水務(wù)行業(yè)監(jiān)管是計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府行政管理。長期以來，政府集所有者、經(jīng)營者和監(jiān)督者的身份于一體，水務(wù)管理呈現(xiàn)行政管理、行業(yè)管理和經(jīng)營管理三位一體的格局。
20世紀(jì)90年代以來，水務(wù)行業(yè)部分業(yè)務(wù)逐步開放，主要體現(xiàn)在供水生產(chǎn)和污水處理環(huán)節(jié)。1998年，國務(wù)院明確由水行政主管部門統(tǒng)一管理水資源。2002年修訂實施的《水法》中提出了水資源管理采用“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。與此同時，建設(shè)部于2002年12月發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，拉開城市水務(wù)行業(yè)市場化改革序幕。隨著市場化的深入，政府的角色也由過去的直接經(jīng)營管理者轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ㄕ吆褪袌霰O(jiān)管者。近年來，各地正在推行城鄉(xiāng)水務(wù)行業(yè)的統(tǒng)一管理，供水、污水處理等業(yè)務(wù)由新組建的水務(wù)局總體負(fù)責(zé)。
二、中國現(xiàn)行水務(wù)監(jiān)管體系
1、立法保障
我國現(xiàn)行的有關(guān)水務(wù)管理的的綜合性法律有：《中華人民共和國水法》（2002）、《中華人民共和國水污染防治法》（1996）、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（1989）、《中華人民共和國水土保持法》（1991）、《中華人民共和國防洪法》（1997）。此外，還有國務(wù)院有關(guān)部委、地方政府頒布的各項涉及水污染治理行政法規(guī)和部門規(guī)章。
根據(jù)《中華人民共和國水法》（2002），水資源屬于國家所有，國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》（1996），各級人民政府的環(huán)境保護(hù)部門是對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)。
2、監(jiān)管格局
我國的水務(wù)管理體系包括水資源的管理、水環(huán)境的監(jiān)管和城市水業(yè)的市場監(jiān)管。水資源管理的重心在于流域水資源的調(diào)配，水環(huán)境監(jiān)管的重心在于各個環(huán)境界面的控制，而城市水業(yè)的市場監(jiān)管脫胎于原來的行業(yè)管理體系，包括了價格、水質(zhì)等監(jiān)管職能的重新定位。
在國家管理層面，主要涉及水利、環(huán)保、建設(shè)、衛(wèi)生、國土資源、發(fā)改委等部門。其中，水利部對水資源保護(hù)負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)部對水環(huán)境質(zhì)量和水污染防治負(fù)責(zé)。如下表1所示。
在流域管理層面，確立了江河流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位和行政職能，加強(qiáng)了流域水資源統(tǒng)一管理。水利部下設(shè)有七大流域管理機(jī)構(gòu)，即長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼河水利委員會和太湖流域管理局，主管本流域或管區(qū)的水利建設(shè)和管理工作。
在區(qū)域管理層面，各地逐漸建立了集防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及回用一體化管理的水務(wù)局，統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)水資源。截至2009年5月，全國組建水務(wù)局和實行城鄉(xiāng)涉水事務(wù)一體化管理的縣級以上行政區(qū)已達(dá)1532個，占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的62.9%。
二、中國水務(wù)監(jiān)管體系問題
近年來，我國水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管體制改革取得了一定的成效，但仍存在權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管力度不足、水價機(jī)制不合理等亟待解決的問題。
1、水行業(yè)規(guī)劃體系繁雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)
80年代以來，國家在水務(wù)管理方面組織開展了眾多規(guī)劃，重要的有：七大江河與太湖流域水資源保護(hù)規(guī)劃、重點流域水污染防治規(guī)
表1 中國水務(wù)行業(yè)國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職能
機(jī)構(gòu)名稱 主要職責(zé)
水利部 （1）擬定水資源保護(hù)規(guī)劃
（2）負(fù)責(zé)重要流域、區(qū)域以及重大調(diào)水工程的水資源調(diào)度，組織實施取水許可、水資源有償使用制度
（3）組織水功能區(qū)劃分，核定水域納污能力，提出限制排污總量建議
（4）指導(dǎo)飲用水水源保護(hù)工作，指導(dǎo)地下水開發(fā)利用和城市規(guī)劃區(qū)地下水資源管理保護(hù)工作，保障城鄉(xiāng)供水安全
（5）對江河湖庫和地下水的水量、水質(zhì)實施監(jiān)測
（6）負(fù)責(zé)節(jié)約用水工作
環(huán)境保護(hù)部 （1）擬訂并監(jiān)督實施重點區(qū)域、流域污染防治規(guī)劃和飲用水水源地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃
（2）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家重點流域、區(qū)域、海域污染防治工作，協(xié)調(diào)解決有關(guān)跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛
（3）組織制定主要污染物排放總量控制和排污許可證制度并監(jiān)督實施，實施環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、總量減排考核并公布考核結(jié)果。
（4）制定實施水體污染防治管理制度，會同有關(guān)部門監(jiān)督管理飲用水水源地環(huán)境保護(hù)工作
（5）制定并適時修訂國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及江河流域的省界水體適用的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)
（6）環(huán)境監(jiān)測和信息發(fā)布
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 （1）擬訂市政公用事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、改革措施、規(guī)章
（2）指導(dǎo)城市供水、節(jié)水、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和管網(wǎng)配套建設(shè)等
衛(wèi)生部 負(fù)責(zé)全國飲用水衛(wèi)生監(jiān)督工作
國土資源部 （1）依法管理水文地質(zhì)勘查和評價工作
（2）組織監(jiān)測、監(jiān)督防止地下水過量開采引起的地面沉降和地下水污染造成的地質(zhì)環(huán)境破環(huán)
農(nóng)業(yè)部
（1）發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)
（2）指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理
（3）組織漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境保護(hù)
交通運輸部 防止水上交通污染，負(fù)責(zé)船舶及相關(guān)水上設(shè)施污染事故的應(yīng)急處置等
發(fā)改委
（1）水價的管理
（2）水環(huán)境保護(hù)
（3）環(huán)保產(chǎn)業(yè)的綜合協(xié)調(diào)管理
資料來源：2008年水利部、環(huán)保部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委“三定方案”（主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定）
劃、節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃等，此外還有各地水利行業(yè)規(guī)劃等。這些規(guī)劃為指導(dǎo)流域和地區(qū)水務(wù)行業(yè)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但也存在著規(guī)劃分類繁雜，功能不明的問題，如環(huán)保部門的水污染防治規(guī)劃和水利部門的水資源保護(hù)規(guī)劃缺乏有效銜接和協(xié)調(diào)，重點流域水污染防治規(guī)劃與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)等，因而造成環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的矛盾突出。
2、流域管理區(qū)域分割嚴(yán)重，各方利益未能很好協(xié)調(diào)
由于缺乏必要的制度保障和監(jiān)督，流域管理中地方利益、部門利益、個體利益往往超越流域水資源保護(hù)的總體利益。近年來全國的跨省水污染與省際水量爭奪的現(xiàn)象十分普遍，協(xié)調(diào)流域水管理與行政區(qū)域管理之間的關(guān)系，建立以流域為基礎(chǔ)的水資源統(tǒng)一管理體制迫在眉睫。另一方面，與水相關(guān)的區(qū)域、行業(yè)和用戶等利益相關(guān)者沒有能力參與相關(guān)決策，污染管理者、資源開發(fā)者、排污者相脫節(jié)，造成管理者只收費不治理、資源開發(fā)者既要開發(fā)又要治理、排污者只交費的局面，流域水資源得不到有效保護(hù)。
3、水價機(jī)制不合理
在政府對水務(wù)行業(yè)的各項監(jiān)管中，水價監(jiān)管作為連接水務(wù)企業(yè)和水務(wù)用戶的關(guān)鍵一環(huán)，是監(jiān)管的重點。城市供水服務(wù)長期以一種低價的福利形式存在，由于水價過低，致使供水經(jīng)營者只能保證最基本的福利性供水服務(wù)，水質(zhì)問題被長期忽視，也導(dǎo)致了供水行業(yè)低價低質(zhì)的惡性循環(huán)。另一方面，由于管理不善造成的管網(wǎng)漏失、水管單位人員超編、成本分?jǐn)偛缓侠?、折舊提成、盲目建設(shè)等原因?qū)е碌牟缓侠沓杀?，至今仍未有相?yīng)的有效解決辦法。此外，水資源費征收不到位，還有部分省市尚未征收水資源費。
三、進(jìn)一步深化水務(wù)監(jiān)管體制改革的建議
從我國國情出發(fā)，充分借鑒國際先進(jìn)的水務(wù)監(jiān)管經(jīng)驗，探索適應(yīng)我國水務(wù)行業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展的監(jiān)管體制，逐步改進(jìn)和完善以市場化為基礎(chǔ)的水務(wù)監(jiān)管制度是當(dāng)務(wù)之急。我國應(yīng)注重從經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益上強(qiáng)化以流域為基礎(chǔ)的水資源管理，對水質(zhì)和水量、地表水和地下水進(jìn)行綜合管理，將水資源保護(hù)、水資源合理配置和水環(huán)境治理統(tǒng)一起來。流域一體化、城鄉(xiāng)一體化、城市供排水產(chǎn)業(yè)一體化、投資建設(shè)運營管理一體化的“四化”模式將是徹底解決中國飲用水安全和水污染治理問題的根本性出路。
1、明確職責(zé)，強(qiáng)化督察考核辦法體系
我國現(xiàn)行水資源管理中，多層管理、政出多門、效率低下的局面廣泛存在。盡管各地水務(wù)局的建立邁出了水務(wù)統(tǒng)一監(jiān)管的重要一步，但其監(jiān)管職能及責(zé)任界定尚未完全理順。為此，提出以下兩點建議：
一是要在立法上明確劃分水務(wù)監(jiān)管中水利部門、環(huán)保部門與建設(shè)部門等涉水部門的職責(zé)權(quán)限，避免職能交叉和矛盾，同時要建立和完善不同部門間的協(xié)作機(jī)制。
二是嚴(yán)格實行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將飲用水安全和水污染治理作為衡量地方政府執(zhí)政能力和城市發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。主管部門要加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，完善監(jiān)管手段，強(qiáng)化工作人員培訓(xùn)，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)管水平。
2、完善以水質(zhì)為核心的運營監(jiān)管體制
一是強(qiáng)化污水處理廠進(jìn)水和出水水質(zhì)監(jiān)控。杜絕上游企業(yè)非法超標(biāo)排污，對因運營管理不規(guī)范、導(dǎo)致出水超標(biāo)的運營企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰。對城鎮(zhèn)污水處理廠發(fā)放排污許可證，按核定許可的污染物排放量進(jìn)行管理，對經(jīng)處理后不達(dá)標(biāo)的征收超標(biāo)排污費。進(jìn)一步完善“以獎代補(bǔ)”的相關(guān)政策，如上海等省市對獲得超量減排的污水處理企業(yè)給予可觀的運行費用補(bǔ)貼，可作有益借鑒。
二是完善水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)監(jiān)測能力建設(shè)。應(yīng)在已有的水質(zhì)站網(wǎng)基礎(chǔ)上，盡快完善水環(huán)境監(jiān)測站網(wǎng)，加大水質(zhì)監(jiān)測投入力度，提高監(jiān)測應(yīng)急能力。按照流域水功能區(qū)劃，優(yōu)化布設(shè)飲用水源地，對?。ㄊ校┙鐢嗝?、重點保護(hù)河段、湖庫和重大排污口的測站或測點，嚴(yán)格控制污染排放總量。
三是建立第三方的水質(zhì)監(jiān)測體系。除通過傳統(tǒng)的上級考核下級的方式來進(jìn)行監(jiān)管外，也可引入獨立于環(huán)境監(jiān)管部門和污染企業(yè)之外的第三方機(jī)構(gòu)，進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測、污染物減排等方面的監(jiān)管?？蓪⒏鲄^(qū)域級以上重要水質(zhì)檢測中心從自來水公司中徹底分離出來，對行業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，并加強(qiáng)水質(zhì)檢測方面的財政資金和政策性資金支持。
3、建立科學(xué)合理的水價形成機(jī)制
一是逐步、穩(wěn)健提高水價，使其逐漸趨向合理化。就長遠(yuǎn)目標(biāo)看，實現(xiàn)完全成本水價將是最有利于水資源可持續(xù)利用的水價機(jī)制。完善水資源費（稅）的征收，全面征收水資源費。加大污水處理費征收力度，盡快將污水處理費提高到保本微利水平。
二是建立成本考核指標(biāo)體系。規(guī)范水價成本的核算方法，建立供水企業(yè)成本預(yù)審制度，對供水企業(yè)的成本構(gòu)成進(jìn)行長期監(jiān)管和控制?？山梃b英國經(jīng)驗，實行以績效為基礎(chǔ)的水價規(guī)制。即依據(jù)供水成本、產(chǎn)出、投資回報以及服務(wù)水平設(shè)定價格上限，從而起到激勵企業(yè)提高經(jīng)營管理水平、降低成本的作用。
三是建立科學(xué)的水價補(bǔ)貼制度，化解水價提高后對低收入人群的影響。積極研究并推行國債補(bǔ)貼BOT項目模式。通過調(diào)整折舊期限等方式鼓勵設(shè)施更新，以售水水量為基礎(chǔ)制定合理的營業(yè)收益率，鼓勵運營企業(yè)加大對水質(zhì)保障的投資。
4、建立暢通的公眾參與渠道
健全政府、行業(yè)、企業(yè)和公眾之間的相互約束機(jī)制，在現(xiàn)行水質(zhì)監(jiān)管的“企業(yè)自檢、行業(yè)監(jiān)測和行政監(jiān)督相結(jié)合”基礎(chǔ)上，建立“企業(yè)自檢、行業(yè)自律、行政督察、公眾參與相結(jié)合”的新的監(jiān)管體制。 可借鑒法國水資源管理的“協(xié)商對話”原則，大力引導(dǎo)、鼓勵和提倡公眾參與水務(wù)監(jiān)管。
一是政府要建立信息發(fā)布制度，對涉及公眾用水和環(huán)境權(quán)益的重大問題，要履行聽證會、論證會程序。維護(hù)公眾對水質(zhì)狀況的知情權(quán)和參與權(quán)，向公眾宣傳水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)水質(zhì)檢測結(jié)果的透明度。
二是在環(huán)保領(lǐng)域盡快完善公益訴訟制度，設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金，賦予檢察機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、個體代表國家和公眾利益，對污染破壞水資源環(huán)境者提起公益訴訟的權(quán)力和資格。
5、完善流域一體化管理體制
依據(jù)水資源的流域特性，以自然流域為單元的水資源統(tǒng)一管理模式為英國、法國等國家所采用，值得我們研究和借鑒。建議在我國的流域水資源管理中，區(qū)域用水管理職責(zé)由區(qū)域行政部門承擔(dān)，資源配置和水環(huán)境保護(hù)等職責(zé)由流域機(jī)構(gòu)承擔(dān)，經(jīng)營職能由企業(yè)承擔(dān)。
一是實行流域管理為主、行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，明確權(quán)責(zé)。流域管理機(jī)構(gòu)直接向國務(wù)院負(fù)責(zé)，各流域水利委員會定位為流域管理機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)層既有中央政府的代表又有相關(guān)省市政府的代表，以確保整個流域水資源管理的責(zé)任性適當(dāng)合理。在實際操作中，以流域管理為主，區(qū)域管理服從流域管理，部門的專業(yè)管理服從流域的綜合管理，形成統(tǒng)一規(guī)劃、分部門實施、執(zhí)法部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查的管理體系。
二是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與環(huán)保規(guī)劃統(tǒng)一起來，落實地方政府的環(huán)境責(zé)任和部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制。流域的開發(fā)應(yīng)打破行業(yè)的壟斷和行政區(qū)劃，制定與全流域環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃，充分考慮水資源承載能力、水環(huán)境容量、水生態(tài)保護(hù)等多種因素。同時，水資源保護(hù)規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃應(yīng)納入國家和地方國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃之中，變“兩張皮”為“一張皮”，促進(jìn)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
同時，科學(xué)細(xì)化流域內(nèi)各級政府和部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，協(xié)調(diào)有關(guān)部門和地區(qū)，明確上下游的責(zé)任和各有關(guān)部門的任務(wù)。明確地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人為環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，將環(huán)境指標(biāo)作為考核地方政績的重要指標(biāo)?？稍谌珖茝V江蘇太湖流域?qū)嵭械?ldquo;河長制”，將每一個河段治污防污任務(wù)落實到領(lǐng)導(dǎo)人身上，建立協(xié)同治污機(jī)制，排除項目實施的各種阻力，保證示范效果。
三是遵照水量與水質(zhì)并重的原則統(tǒng)一管理。逐步建立健全水權(quán)市場機(jī)制。在初始階段，流域水利委員會可對水權(quán)交易主體、水權(quán)分配制度、交易制度、價格制度加以規(guī)范，制定整個流域的水權(quán)分配方案，組織并監(jiān)督各供水公司之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易。隨著水資源市場的完善，流域水利委員會可逐漸減少對水權(quán)交易的干預(yù)。水質(zhì)監(jiān)管方面，建立主要污染物有償使用（初始排污權(quán)）和排污權(quán)交易制度。國家財政部、環(huán)境保護(hù)部已啟動江蘇省太湖流域主要水污染物排污權(quán)有償使用和交易試點，有力促進(jìn)了污染治理由過去的“排污收費”向“總量控制”策略轉(zhuǎn)變。但我國排污權(quán)的核定尚處于初始階段，需進(jìn)一步確立污染物總量控制制度、排污許可證制度和排污權(quán)交易制度，對排污權(quán)的性質(zhì)、排污許可證的頒發(fā)、污染物連續(xù)檢測等以法律的形式作出明確規(guī)定，使排污權(quán)交易具有合法性、權(quán)威性。同時，國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在及時總結(jié)各地排污權(quán)交易實踐的基礎(chǔ)上，通過建立公開、公平、公正的市場交易平臺，促進(jìn)環(huán)境權(quán)益交易規(guī)范化、透明化地進(jìn)行，建立起治污的長效機(jī)制。
四是推行流域一體化水務(wù)運營模式。將流域上、中、下游大中城市的水務(wù)服務(wù)交由一個或幾個大型水務(wù)集團(tuán)投資運營，可以將取水、排污等產(chǎn)生的負(fù)外部性和節(jié)水、治污等產(chǎn)生的正外部性內(nèi)化于水務(wù)集團(tuán)之中，更加合理地配置流域內(nèi)的水資源量，有效提高流域內(nèi)大中城市的污水處理率，促進(jìn)流域水環(huán)境治理。目前，一些大型環(huán)保企業(yè)已開始積極參與重點流域治理工作，如首創(chuàng)股份參與湘江流域治理項目、桑德集團(tuán)參與渭河流域治理項目等。可進(jìn)一步鼓勵與發(fā)展流域一體化運營模式下的市場化水務(wù)服務(wù)。
主題詞：中國 水務(wù) 監(jiān)管
報送：中央政策研究室 國務(wù)院研究室 國務(wù)院發(fā)展中心 國家發(fā)改委
財政部 環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 工業(yè)和信息化部 中國人民銀行 全國工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書處 2009年7月13日印發(fā)
