2013-09-16 15:11:55
美國水價機制：服務(wù)成本定價與收益率監(jiān)管
美國水價制定方法較多，但普遍采用的是服務(wù)成本定價法，一般按照單個工程定價，同時考慮用戶的承受能力。政府通過限制資本投資收益率來監(jiān)管私營水務(wù)公司，使其獲得合理的收益。本文通過對美國水價管理制度、定價原則、水價計算方法及其運作機制等方面的介紹，全面分析美國水價管理的主要特征。
一、美國水價管理體制
在聯(lián)邦政府、州政府及地方機構(gòu)三級水資源管理體制下，美國從事地表水和地下水分配與銷售的機構(gòu)較多且很分散，有聯(lián)邦政府機構(gòu)、州機構(gòu)、地方水管機構(gòu)和私人企業(yè)，其管理范圍基本上遵循“誰開發(fā)、誰管理”的原則。這些機構(gòu)根據(jù)實際情況制定各自的水價，水費等級和種類繁多，且差別很大。
美國沒有全國統(tǒng)一的水價審批機構(gòu)，也沒有專門的價格監(jiān)管機構(gòu)。國有水務(wù)系統(tǒng)接受所在地縣市、地區(qū)政府委員會或水資源委員會的監(jiān)督，往往實行偏向公眾利益的低水價政策。價格監(jiān)管主要集中在對私有水務(wù)公司的監(jiān)管，通過限制水務(wù)公司資本投資收益率使其獲得合理收益。各州公用事業(yè)委員會負(fù)責(zé)水價審批和監(jiān)管，實行成本監(jiān)控和水價審查一體化管理，具有很強的執(zhí)法權(quán)威和有力的執(zhí)法手段。在收益率監(jiān)管下，監(jiān)管價格根據(jù)私營水務(wù)公司的投資成本與允許的資本收益率確定。只要資本收益率不超過規(guī)定水平，私營水務(wù)公司就可以自由地選擇價格、產(chǎn)量和投入。
二、美國水價制定原則及構(gòu)成
1、水價制定原則
美國在水價制定上以不盈利為原則，但也要保證水務(wù)企業(yè)的全成本回收（包括制水、處理、貯存、配水和債務(wù)成本、資本支出、遵從監(jiān)管要求提高帶來的成本及其他運營維護(hù)成本）。無論哪種確定水價的理論，一般均將水作為無償資源，僅以從用戶回收水的儲存、調(diào)節(jié)、輸送和處理費用確定水價。
在全成本回收的總原則指導(dǎo)下，美國供水單位在制定水價時還遵循用戶公平負(fù)擔(dān)原則、提高資源配置效率原則等，每個工程按照工程實施的主體單位不同制定相應(yīng)的水價。
2、水價構(gòu)成要素
美國聯(lián)邦供水工程水價、州政府工程水價以及供水機構(gòu)的水價構(gòu)成要素是不一樣的。
（1）聯(lián)邦供水工程水價：灌溉供水基本水費包括基建投資、運行維護(hù)費以及未交的運行維護(hù)費所應(yīng)計提的利息。城市及工業(yè)用水需按現(xiàn)行聯(lián)邦利率償還本息及支付年運行維護(hù)費用。
（2）州政府工程水價：所有用水戶都必須支付供水工程全部的運行費、所分?jǐn)偟墓┧こ掏顿Y和利息及其它費用。
（3）供水機構(gòu)水價：用戶水費包括從水利工程處的購水費、供水部門的水處理費、配水費、運行維護(hù)費、投資與利息、管理費及稅收。灌溉用水費除支付水利工程購水費外，還包括灌區(qū)水管部門的配水系統(tǒng)成本、運行維護(hù)費、行政管理費。
除供水費外，美國征收的水費中還包括污水處理費，根據(jù)某些工業(yè)廢物的超常濃度或特殊物質(zhì)（如BOD或懸浮物）以及對攜帶污染物的水的體積估算量向工業(yè)用戶征收。如果一個城市污水處理能力達(dá)到了它的設(shè)計最高處理能力或者不得不采用新的更高一級處理方法時，這時就向污染物排放者征收污染濃度費。污水處理費通常根據(jù)供水的體積按一定的百分比進(jìn)行估算，加入供水費中。另外，當(dāng)用戶從自己的水井中抽水來補充城市供水的不足時，城市往往要征收附加的排污費或要求附加的水表計量。
三、美國水價的制定與調(diào)整
1、水價計算方法
美國水價制定方法有服務(wù)成本定價、支付能力定價、機會成本定價、邊際成本定價和市場需求定價等，各供水企業(yè)可以根據(jù)自己的實際情況選擇合理的水價模式。具體內(nèi)容參見表1。
表1 美國采用的水價計算方法及其應(yīng)用情況
水價定價方法 基本概念 應(yīng)用情況
服務(wù)成本定價法 服務(wù)成本包括投資成本、管理成本以及運行維護(hù)成本等用于水資源生產(chǎn)的成本。當(dāng)擁有公共事業(yè)的投資者同時又是供水者時，投資回報也應(yīng)包含在價格構(gòu)成中。 這是公用事業(yè)行業(yè)中的傳統(tǒng)定價方法，常被供水機構(gòu)所采用。
支付能力定價法 在這類定價機制下，對某些用戶群體或某些類用水，實行的定價會比供給成本低，這時，收入差額可以通過電力銷售等其他可能的經(jīng)費來源或其他用戶群來提供。 支付能力定價屬社會收入再分配的一種方法，一般只適用于那些不能支付供水服務(wù)全部成本的用戶。在美國西部，這一定價機制在聯(lián)邦墾務(wù)局項目中最為突出。
機會成本定價法 在機會成本概念下，供水的收費是為了回收投資的實際成本，即同樣的投資投到其他地方可能取得的社會價值以及由于實施現(xiàn)有投資計劃而放棄的其他機會可能實現(xiàn)的收益。利用這種方式制訂水價時，客戶所能承受的實際水價可以通過其支付意愿和消費水量得以驗證。 機會成本是一種常用于公共投資的水資源開發(fā)項目，特別是由工程兵團(tuán)和聯(lián)邦墾務(wù)局建造的聯(lián)邦投資項目的定價方法。
邊際成本定價法 邊際定價制定的價格等于生產(chǎn)最后一單位供水的成本。最低供水成本通常隨著后續(xù)水資源開發(fā)成本的日益增加而增加。有人推薦對供水采用統(tǒng)一定價作為調(diào)節(jié)消費和推遲資本耗費的手段，其定價應(yīng)能夠反映新增單位水資源的生產(chǎn)成本。 近年來，為了合理利用水資源，促進(jìn)節(jié)約用水，有些州的管理部門開始用邊際成本計算水價。
完全市場定價法 分散化的市場體系使得實際用戶能夠?qū)⑵溆盟畠r值與其他人的潛在用水價值相平衡，價格可以隨供給上下波動。 由于加利福尼亞州近些年的干旱，在現(xiàn)有的水權(quán)結(jié)構(gòu)下已經(jīng)出現(xiàn)了一些短期水資源轉(zhuǎn)讓，部分農(nóng)場主將他們?nèi)粘５霓r(nóng)作物用水轉(zhuǎn)讓給可向他們支付足以促使其放棄農(nóng)業(yè)用水的資金的買方。
美國水價普遍采用的是服務(wù)成本定價法，一般按單個工程定價。美國水廠協(xié)會（AWWA）頒布的定價手冊推薦使用兩種常用的服務(wù)成本定價法：基本—額外生產(chǎn)能力定價法和產(chǎn)品—需求定價法。基本—額外生產(chǎn)能力定價法把系統(tǒng)成本分為基本生產(chǎn)成本、額外生產(chǎn)成本、用戶服務(wù)成本和消防成本四類?；炯邦~外生產(chǎn)成本通過計量水價回收，用戶服務(wù)成本通過固定的用戶服務(wù)費補償，而消防費用則通過財產(chǎn)稅征收。產(chǎn)品需求定價方法是標(biāo)準(zhǔn)的公用事業(yè)工程定價方法，根據(jù)產(chǎn)品和生產(chǎn)能力分配成本和服務(wù)單位。產(chǎn)品成本指的是可變運營支出，而生產(chǎn)成本是指所有因用水需求而產(chǎn)生的其他資本成本和運營成本。
除保證全成本回收外，水價的制定也考慮了用戶的承受能力。與其他發(fā)達(dá)國家相比，美國供水/污水處理費占家庭可支配收入的比例最低，平均每戶家庭每年的水費支出僅為474美元，國會預(yù)算辦公室在2002年估計水費支出平均占每戶家庭可支配收入的0.5%。
2、水價制定程序
美國制定水價制定水價的程序主要包括：提出申請、抗議或申辯、調(diào)查、召開聽證會、做出決定。
美國水價制定必須依據(jù)經(jīng)得起檢驗的財務(wù)報表，并由水價決策機構(gòu)（如公司董事會）審查新增設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃，由此做出財務(wù)現(xiàn)金流量表，然后依據(jù)一定方法對5-10年的水價作出預(yù)測，并依據(jù)當(dāng)年的實際情況公正合理地確定供水水價。美國水價的確定權(quán)限大多數(shù)在董事會。董事會成員通常由中立的第三方產(chǎn)生，他們不在供水機構(gòu)拿薪金，所以在行使權(quán)利時，能夠保持公正的立場。
供水企業(yè)在制定水價時，還必須舉行公眾聽證會，使用戶較清楚地了解水價的組成和調(diào)整水價的原因。有的地方（如瓦胡島）還邀請社會中介機構(gòu)（如會計師事務(wù)所）進(jìn)行監(jiān)督，提高了水價透明度。
3、水價的調(diào)整
美國供水工程水價一般隨供水成本的變化每年都要進(jìn)行調(diào)整，即每年根據(jù)工程支出情況進(jìn)行核定。但年調(diào)整幅度不大，其主要原因一是供水工程分?jǐn)偟耐顿Y數(shù)額清楚，工程建成即確定下來；二是管理機構(gòu)人員比較穩(wěn)定，因此供水成本每年變化不大，水價比較穩(wěn)定。
四、美國水價執(zhí)行體系
1、收費方式
針對不同的用水設(shè)立不同的收費方式。灌溉用水按用水量或灌溉面積收費，工業(yè)、生活用水主要按水表計量收費。美國水利工程水費按月、季或半年征收一次。如果用水戶不交納水費，供水單位可以采取警告、停止供水或通過法律手段解決，政府不直接干預(yù)。
2、選擇水價結(jié)構(gòu)的考慮因素
水費的實際收取是通過水價結(jié)構(gòu)實現(xiàn)的。水價結(jié)構(gòu)類型很多，在為水務(wù)系統(tǒng)和用戶選擇最佳水價結(jié)構(gòu)時要結(jié)合系統(tǒng)特點和用戶基數(shù)，除回收成本外還要考慮一系列因素，包括水價的穩(wěn)定性、水價的可預(yù)測性、用戶群體、用戶數(shù)量、用水量和用戶需求等。大多數(shù)用戶的用水量大致相同時適合采用固定水費；用戶用水量差別大時，應(yīng)考慮根據(jù)實際用水量收費。水務(wù)系統(tǒng)服務(wù)用戶非常少時，制定水價可將預(yù)期收益平均分?jǐn)偟礁饔脩?；若為更多用戶提供服?wù)時則可選擇另外的水價結(jié)構(gòu)如遞增式階梯水價結(jié)構(gòu)。另外，還考慮到弱勢群體的用水權(quán)益，針對有些家庭固定收入低、支付水費困難的問題，允許在同一用戶群中對有不同需求的用戶實行不同水價結(jié)構(gòu)。
3、常用水價結(jié)構(gòu)
在美國，不同水務(wù)公司實行不同的水價結(jié)構(gòu)，甚至連具有相似地理條件的地區(qū)也是如此。除了少數(shù)地區(qū)采用固定費率水價結(jié)構(gòu)外，美國大部分地區(qū)實行兩部制水價，即固定服務(wù)費用和計量水費。固定服務(wù)費與用水量大小無關(guān)，保障水務(wù)公司有穩(wěn)定的、可預(yù)測的收益，收回企業(yè)的固定成本。計量水費用于收回企業(yè)的邊際成本，依據(jù)實際用水量的多少收費。以兩部制水價為基礎(chǔ)，水務(wù)公司常常采用多種水價結(jié)構(gòu)。近年來，美國逐漸采用了鼓勵節(jié)約用水的水價結(jié)構(gòu)，其中計量水費與遞增水價結(jié)構(gòu)相結(jié)合促進(jìn)節(jié)水的效果最明顯，也是使用頻率最高的水價結(jié)構(gòu)。
美國常用水價結(jié)構(gòu)包括如下：
（1）固定費率水價結(jié)構(gòu)：不管用水量多少，用戶都支付等量水費，適用于用戶用水量大致相當(dāng)?shù)男⌒凸┧到y(tǒng)，但這種水價結(jié)構(gòu)不能激勵用戶節(jié)約用水。
（2）統(tǒng)一費率水價結(jié)構(gòu)：與固定費率水價結(jié)構(gòu)類似，但它是基于用戶用水量并要求安裝水表。不管用戶用水量多少，對每單位用水按統(tǒng)一費率征收水費，尤其適用于用戶用水模式類似的供水系統(tǒng)。統(tǒng)一費率水價結(jié)構(gòu)可以保證穩(wěn)定的收益率，且鼓勵節(jié)水。
（3）遞減式階梯水價結(jié)構(gòu)：單位水價隨用水量的增加而遞減，包括一系列的價格階梯，每一個階梯內(nèi)單位水價相同。這種水價結(jié)構(gòu)對用水量大的工業(yè)或商業(yè)用戶非常有益，但實施起來較為困難，對用戶節(jié)約用水的激勵效果也很差。
（4）遞增式階梯水價結(jié)構(gòu)：隨著用水量的增加單位水價提高，也是由一系列的價格階梯組成。這種水價結(jié)構(gòu)有效地激勵用戶節(jié)水，節(jié)水帶來的用水量減少減輕了供水系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的潛在壓力，延緩或消除昂貴的系統(tǒng)升級或購買新設(shè)備的需要。對水源有限或處理成本高的供水系統(tǒng)也有益。
（5）季節(jié)性水價結(jié)構(gòu)：用水模式隨季節(jié)而變化，單位水價也隨之改變，一般情況下夏季水價較冬季水價高。供水系統(tǒng)為大量的季節(jié)性用戶提供服務(wù)時就可能考慮采用季節(jié)性水價結(jié)構(gòu)，尤其適合以下情況：用水量的增長在每年的同一時期發(fā)生；不同季節(jié)間用水量變化非常大；供水系統(tǒng)的生產(chǎn)能力由高峰季節(jié)的需求決定。季節(jié)性水價結(jié)構(gòu)鼓勵節(jié)水，減少高峰期用水量，由此限制系統(tǒng)擴大生產(chǎn)能力的需要。制定季節(jié)水價要求增加讀表的頻率，以便在高峰和非高峰季節(jié)用戶之間公平分配成本。
（6）單一水價結(jié)構(gòu)：有些小型供水系統(tǒng)合并到一個大型系統(tǒng)中時，大型水務(wù)企業(yè)可以為其所有用戶制定一個單一水價（或水價結(jié)構(gòu)），將成本分?jǐn)偟剿杏脩?。這種方法對正在收購其他系統(tǒng)的大型系統(tǒng)尤其適用，可以使水費比較穩(wěn)定且用戶能夠負(fù)擔(dān)得起。經(jīng)州監(jiān)管者批準(zhǔn)，許多投資者所有的水務(wù)公司采用單一水價結(jié)構(gòu)，公有水務(wù)公司也可采取這種水價結(jié)構(gòu)。
主題詞：美國 水價 機制
報送：中央政策研究室 國務(wù)院研究室 國務(wù)院發(fā)展中心 國家發(fā)改委
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抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書處 2009年1月15日印發(fā)
