系列二 第8期 美國(guó)水價(jià)機(jī)制：服務(wù)成本定價(jià)與收益率監(jiān)管
2013-09-16 15:11:55
美國(guó)水價(jià)機(jī)制：服務(wù)成本定價(jià)與收益率監(jiān)管
美國(guó)水價(jià)制定方法較多，但普遍采用的是服務(wù)成本定價(jià)法，一般按照單個(gè)工程定價(jià)，同時(shí)考慮用戶的承受能力。政府通過限制資本投資收益率來(lái)監(jiān)管私營(yíng)水務(wù)公司，使其獲得合理的收益。本文通過對(duì)美國(guó)水價(jià)管理制度、定價(jià)原則、水價(jià)計(jì)算方法及其運(yùn)作機(jī)制等方面的介紹，全面分析美國(guó)水價(jià)管理的主要特征。
一、美國(guó)水價(jià)管理體制
在聯(lián)邦政府、州政府及地方機(jī)構(gòu)三級(jí)水資源管理體制下，美國(guó)從事地表水和地下水分配與銷售的機(jī)構(gòu)較多且很分散，有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、州機(jī)構(gòu)、地方水管機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)，其管理范圍基本上遵循“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)管理”的原則。這些機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況制定各自的水價(jià)，水費(fèi)等級(jí)和種類繁多，且差別很大。
美國(guó)沒有全國(guó)統(tǒng)一的水價(jià)審批機(jī)構(gòu)，也沒有專門的價(jià)格監(jiān)管機(jī)構(gòu)。國(guó)有水務(wù)系統(tǒng)接受所在地縣市、地區(qū)政府委員會(huì)或水資源委員會(huì)的監(jiān)督，往往實(shí)行偏向公眾利益的低水價(jià)政策。價(jià)格監(jiān)管主要集中在對(duì)私有水務(wù)公司的監(jiān)管，通過限制水務(wù)公司資本投資收益率使其獲得合理收益。各州公用事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)水價(jià)審批和監(jiān)管，實(shí)行成本監(jiān)控和水價(jià)審查一體化管理，具有很強(qiáng)的執(zhí)法權(quán)威和有力的執(zhí)法手段。在收益率監(jiān)管下，監(jiān)管價(jià)格根據(jù)私營(yíng)水務(wù)公司的投資成本與允許的資本收益率確定。只要資本收益率不超過規(guī)定水平，私營(yíng)水務(wù)公司就可以自由地選擇價(jià)格、產(chǎn)量和投入。
二、美國(guó)水價(jià)制定原則及構(gòu)成
1、水價(jià)制定原則
美國(guó)在水價(jià)制定上以不盈利為原則，但也要保證水務(wù)企業(yè)的全成本回收（包括制水、處理、貯存、配水和債務(wù)成本、資本支出、遵從監(jiān)管要求提高帶來(lái)的成本及其他運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本）。無(wú)論哪種確定水價(jià)的理論，一般均將水作為無(wú)償資源，僅以從用戶回收水的儲(chǔ)存、調(diào)節(jié)、輸送和處理費(fèi)用確定水價(jià)。
在全成本回收的總原則指導(dǎo)下，美國(guó)供水單位在制定水價(jià)時(shí)還遵循用戶公平負(fù)擔(dān)原則、提高資源配置效率原則等，每個(gè)工程按照工程實(shí)施的主體單位不同制定相應(yīng)的水價(jià)。
2、水價(jià)構(gòu)成要素
美國(guó)聯(lián)邦供水工程水價(jià)、州政府工程水價(jià)以及供水機(jī)構(gòu)的水價(jià)構(gòu)成要素是不一樣的。
（1）聯(lián)邦供水工程水價(jià)：灌溉供水基本水費(fèi)包括基建投資、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)以及未交的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)所應(yīng)計(jì)提的利息。城市及工業(yè)用水需按現(xiàn)行聯(lián)邦利率償還本息及支付年運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。
（2）州政府工程水價(jià)：所有用水戶都必須支付供水工程全部的運(yùn)行費(fèi)、所分?jǐn)偟墓┧こ掏顿Y和利息及其它費(fèi)用。
（3）供水機(jī)構(gòu)水價(jià)：用戶水費(fèi)包括從水利工程處的購(gòu)水費(fèi)、供水部門的水處理費(fèi)、配水費(fèi)、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、投資與利息、管理費(fèi)及稅收。灌溉用水費(fèi)除支付水利工程購(gòu)水費(fèi)外，還包括灌區(qū)水管部門的配水系統(tǒng)成本、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、行政管理費(fèi)。
除供水費(fèi)外，美國(guó)征收的水費(fèi)中還包括污水處理費(fèi)，根據(jù)某些工業(yè)廢物的超常濃度或特殊物質(zhì)（如BOD或懸浮物）以及對(duì)攜帶污染物的水的體積估算量向工業(yè)用戶征收。如果一個(gè)城市污水處理能力達(dá)到了它的設(shè)計(jì)最高處理能力或者不得不采用新的更高一級(jí)處理方法時(shí)，這時(shí)就向污染物排放者征收污染濃度費(fèi)。污水處理費(fèi)通常根據(jù)供水的體積按一定的百分比進(jìn)行估算，加入供水費(fèi)中。另外，當(dāng)用戶從自己的水井中抽水來(lái)補(bǔ)充城市供水的不足時(shí)，城市往往要征收附加的排污費(fèi)或要求附加的水表計(jì)量。
三、美國(guó)水價(jià)的制定與調(diào)整
1、水價(jià)計(jì)算方法
美國(guó)水價(jià)制定方法有服務(wù)成本定價(jià)、支付能力定價(jià)、機(jī)會(huì)成本定價(jià)、邊際成本定價(jià)和市場(chǎng)需求定價(jià)等，各供水企業(yè)可以根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇合理的水價(jià)模式。具體內(nèi)容參見表1。
表1 美國(guó)采用的水價(jià)計(jì)算方法及其應(yīng)用情況
水價(jià)定價(jià)方法 基本概念 應(yīng)用情況
服務(wù)成本定價(jià)法 服務(wù)成本包括投資成本、管理成本以及運(yùn)行維護(hù)成本等用于水資源生產(chǎn)的成本。當(dāng)擁有公共事業(yè)的投資者同時(shí)又是供水者時(shí)，投資回報(bào)也應(yīng)包含在價(jià)格構(gòu)成中。 這是公用事業(yè)行業(yè)中的傳統(tǒng)定價(jià)方法，常被供水機(jī)構(gòu)所采用。
支付能力定價(jià)法 在這類定價(jià)機(jī)制下，對(duì)某些用戶群體或某些類用水，實(shí)行的定價(jià)會(huì)比供給成本低，這時(shí)，收入差額可以通過電力銷售等其他可能的經(jīng)費(fèi)來(lái)源或其他用戶群來(lái)提供。 支付能力定價(jià)屬社會(huì)收入再分配的一種方法，一般只適用于那些不能支付供水服務(wù)全部成本的用戶。在美國(guó)西部，這一定價(jià)機(jī)制在聯(lián)邦墾務(wù)局項(xiàng)目中最為突出。
機(jī)會(huì)成本定價(jià)法 在機(jī)會(huì)成本概念下，供水的收費(fèi)是為了回收投資的實(shí)際成本，即同樣的投資投到其他地方可能取得的社會(huì)價(jià)值以及由于實(shí)施現(xiàn)有投資計(jì)劃而放棄的其他機(jī)會(huì)可能實(shí)現(xiàn)的收益。利用這種方式制訂水價(jià)時(shí)，客戶所能承受的實(shí)際水價(jià)可以通過其支付意愿和消費(fèi)水量得以驗(yàn)證。 機(jī)會(huì)成本是一種常用于公共投資的水資源開發(fā)項(xiàng)目，特別是由工程兵團(tuán)和聯(lián)邦墾務(wù)局建造的聯(lián)邦投資項(xiàng)目的定價(jià)方法。
邊際成本定價(jià)法 邊際定價(jià)制定的價(jià)格等于生產(chǎn)最后一單位供水的成本。最低供水成本通常隨著后續(xù)水資源開發(fā)成本的日益增加而增加。有人推薦對(duì)供水采用統(tǒng)一定價(jià)作為調(diào)節(jié)消費(fèi)和推遲資本耗費(fèi)的手段，其定價(jià)應(yīng)能夠反映新增單位水資源的生產(chǎn)成本。 近年來(lái)，為了合理利用水資源，促進(jìn)節(jié)約用水，有些州的管理部門開始用邊際成本計(jì)算水價(jià)。
完全市場(chǎng)定價(jià)法 分散化的市場(chǎng)體系使得實(shí)際用戶能夠?qū)⑵溆盟畠r(jià)值與其他人的潛在用水價(jià)值相平衡，價(jià)格可以隨供給上下波動(dòng)。 由于加利福尼亞州近些年的干旱，在現(xiàn)有的水權(quán)結(jié)構(gòu)下已經(jīng)出現(xiàn)了一些短期水資源轉(zhuǎn)讓，部分農(nóng)場(chǎng)主將他們?nèi)粘５霓r(nóng)作物用水轉(zhuǎn)讓給可向他們支付足以促使其放棄農(nóng)業(yè)用水的資金的買方。
美國(guó)水價(jià)普遍采用的是服務(wù)成本定價(jià)法，一般按單個(gè)工程定價(jià)。美國(guó)水廠協(xié)會(huì)（AWWA）頒布的定價(jià)手冊(cè)推薦使用兩種常用的服務(wù)成本定價(jià)法：基本—額外生產(chǎn)能力定價(jià)法和產(chǎn)品—需求定價(jià)法?；?mdash;額外生產(chǎn)能力定價(jià)法把系統(tǒng)成本分為基本生產(chǎn)成本、額外生產(chǎn)成本、用戶服務(wù)成本和消防成本四類?；炯邦~外生產(chǎn)成本通過計(jì)量水價(jià)回收，用戶服務(wù)成本通過固定的用戶服務(wù)費(fèi)補(bǔ)償，而消防費(fèi)用則通過財(cái)產(chǎn)稅征收。產(chǎn)品需求定價(jià)方法是標(biāo)準(zhǔn)的公用事業(yè)工程定價(jià)方法，根據(jù)產(chǎn)品和生產(chǎn)能力分配成本和服務(wù)單位。產(chǎn)品成本指的是可變運(yùn)營(yíng)支出，而生產(chǎn)成本是指所有因用水需求而產(chǎn)生的其他資本成本和運(yùn)營(yíng)成本。
除保證全成本回收外，水價(jià)的制定也考慮了用戶的承受能力。與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)供水/污水處理費(fèi)占家庭可支配收入的比例最低，平均每戶家庭每年的水費(fèi)支出僅為474美元，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室在2002年估計(jì)水費(fèi)支出平均占每戶家庭可支配收入的0.5%。
2、水價(jià)制定程序
美國(guó)制定水價(jià)制定水價(jià)的程序主要包括：提出申請(qǐng)、抗議或申辯、調(diào)查、召開聽證會(huì)、做出決定。
美國(guó)水價(jià)制定必須依據(jù)經(jīng)得起檢驗(yàn)的財(cái)務(wù)報(bào)表，并由水價(jià)決策機(jī)構(gòu)（如公司董事會(huì)）審查新增設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃，由此做出財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量表，然后依據(jù)一定方法對(duì)5-10年的水價(jià)作出預(yù)測(cè)，并依據(jù)當(dāng)年的實(shí)際情況公正合理地確定供水水價(jià)。美國(guó)水價(jià)的確定權(quán)限大多數(shù)在董事會(huì)。董事會(huì)成員通常由中立的第三方產(chǎn)生，他們不在供水機(jī)構(gòu)拿薪金，所以在行使權(quán)利時(shí)，能夠保持公正的立場(chǎng)。
供水企業(yè)在制定水價(jià)時(shí)，還必須舉行公眾聽證會(huì)，使用戶較清楚地了解水價(jià)的組成和調(diào)整水價(jià)的原因。有的地方（如瓦胡島）還邀請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（如會(huì)計(jì)師事務(wù)所）進(jìn)行監(jiān)督，提高了水價(jià)透明度。
3、水價(jià)的調(diào)整
美國(guó)供水工程水價(jià)一般隨供水成本的變化每年都要進(jìn)行調(diào)整，即每年根據(jù)工程支出情況進(jìn)行核定。但年調(diào)整幅度不大，其主要原因一是供水工程分?jǐn)偟耐顿Y數(shù)額清楚，工程建成即確定下來(lái)；二是管理機(jī)構(gòu)人員比較穩(wěn)定，因此供水成本每年變化不大，水價(jià)比較穩(wěn)定。
四、美國(guó)水價(jià)執(zhí)行體系
1、收費(fèi)方式
針對(duì)不同的用水設(shè)立不同的收費(fèi)方式。灌溉用水按用水量或灌溉面積收費(fèi)，工業(yè)、生活用水主要按水表計(jì)量收費(fèi)。美國(guó)水利工程水費(fèi)按月、季或半年征收一次。如果用水戶不交納水費(fèi)，供水單位可以采取警告、停止供水或通過法律手段解決，政府不直接干預(yù)。
2、選擇水價(jià)結(jié)構(gòu)的考慮因素
水費(fèi)的實(shí)際收取是通過水價(jià)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的。水價(jià)結(jié)構(gòu)類型很多，在為水務(wù)系統(tǒng)和用戶選擇最佳水價(jià)結(jié)構(gòu)時(shí)要結(jié)合系統(tǒng)特點(diǎn)和用戶基數(shù)，除回收成本外還要考慮一系列因素，包括水價(jià)的穩(wěn)定性、水價(jià)的可預(yù)測(cè)性、用戶群體、用戶數(shù)量、用水量和用戶需求等。大多數(shù)用戶的用水量大致相同時(shí)適合采用固定水費(fèi)；用戶用水量差別大時(shí)，應(yīng)考慮根據(jù)實(shí)際用水量收費(fèi)。水務(wù)系統(tǒng)服務(wù)用戶非常少時(shí)，制定水價(jià)可將預(yù)期收益平均分?jǐn)偟礁饔脩?；若為更多用戶提供服?wù)時(shí)則可選擇另外的水價(jià)結(jié)構(gòu)如遞增式階梯水價(jià)結(jié)構(gòu)。另外，還考慮到弱勢(shì)群體的用水權(quán)益，針對(duì)有些家庭固定收入低、支付水費(fèi)困難的問題，允許在同一用戶群中對(duì)有不同需求的用戶實(shí)行不同水價(jià)結(jié)構(gòu)。
3、常用水價(jià)結(jié)構(gòu)
在美國(guó)，不同水務(wù)公司實(shí)行不同的水價(jià)結(jié)構(gòu)，甚至連具有相似地理?xiàng)l件的地區(qū)也是如此。除了少數(shù)地區(qū)采用固定費(fèi)率水價(jià)結(jié)構(gòu)外，美國(guó)大部分地區(qū)實(shí)行兩部制水價(jià)，即固定服務(wù)費(fèi)用和計(jì)量水費(fèi)。固定服務(wù)費(fèi)與用水量大小無(wú)關(guān)，保障水務(wù)公司有穩(wěn)定的、可預(yù)測(cè)的收益，收回企業(yè)的固定成本。計(jì)量水費(fèi)用于收回企業(yè)的邊際成本，依據(jù)實(shí)際用水量的多少收費(fèi)。以兩部制水價(jià)為基礎(chǔ)，水務(wù)公司常常采用多種水價(jià)結(jié)構(gòu)。近年來(lái)，美國(guó)逐漸采用了鼓勵(lì)節(jié)約用水的水價(jià)結(jié)構(gòu)，其中計(jì)量水費(fèi)與遞增水價(jià)結(jié)構(gòu)相結(jié)合促進(jìn)節(jié)水的效果最明顯，也是使用頻率最高的水價(jià)結(jié)構(gòu)。
美國(guó)常用水價(jià)結(jié)構(gòu)包括如下：
（1）固定費(fèi)率水價(jià)結(jié)構(gòu)：不管用水量多少，用戶都支付等量水費(fèi)，適用于用戶用水量大致相當(dāng)?shù)男⌒凸┧到y(tǒng)，但這種水價(jià)結(jié)構(gòu)不能激勵(lì)用戶節(jié)約用水。
（2）統(tǒng)一費(fèi)率水價(jià)結(jié)構(gòu)：與固定費(fèi)率水價(jià)結(jié)構(gòu)類似，但它是基于用戶用水量并要求安裝水表。不管用戶用水量多少，對(duì)每單位用水按統(tǒng)一費(fèi)率征收水費(fèi)，尤其適用于用戶用水模式類似的供水系統(tǒng)。統(tǒng)一費(fèi)率水價(jià)結(jié)構(gòu)可以保證穩(wěn)定的收益率，且鼓勵(lì)節(jié)水。
（3）遞減式階梯水價(jià)結(jié)構(gòu)：?jiǎn)挝凰畠r(jià)隨用水量的增加而遞減，包括一系列的價(jià)格階梯，每一個(gè)階梯內(nèi)單位水價(jià)相同。這種水價(jià)結(jié)構(gòu)對(duì)用水量大的工業(yè)或商業(yè)用戶非常有益，但實(shí)施起來(lái)較為困難，對(duì)用戶節(jié)約用水的激勵(lì)效果也很差。
（4）遞增式階梯水價(jià)結(jié)構(gòu)：隨著用水量的增加單位水價(jià)提高，也是由一系列的價(jià)格階梯組成。這種水價(jià)結(jié)構(gòu)有效地激勵(lì)用戶節(jié)水，節(jié)水帶來(lái)的用水量減少減輕了供水系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的潛在壓力，延緩或消除昂貴的系統(tǒng)升級(jí)或購(gòu)買新設(shè)備的需要。對(duì)水源有限或處理成本高的供水系統(tǒng)也有益。
（5）季節(jié)性水價(jià)結(jié)構(gòu)：用水模式隨季節(jié)而變化，單位水價(jià)也隨之改變，一般情況下夏季水價(jià)較冬季水價(jià)高。供水系統(tǒng)為大量的季節(jié)性用戶提供服務(wù)時(shí)就可能考慮采用季節(jié)性水價(jià)結(jié)構(gòu)，尤其適合以下情況：用水量的增長(zhǎng)在每年的同一時(shí)期發(fā)生；不同季節(jié)間用水量變化非常大；供水系統(tǒng)的生產(chǎn)能力由高峰季節(jié)的需求決定。季節(jié)性水價(jià)結(jié)構(gòu)鼓勵(lì)節(jié)水，減少高峰期用水量，由此限制系統(tǒng)擴(kuò)大生產(chǎn)能力的需要。制定季節(jié)水價(jià)要求增加讀表的頻率，以便在高峰和非高峰季節(jié)用戶之間公平分配成本。
（6）單一水價(jià)結(jié)構(gòu)：有些小型供水系統(tǒng)合并到一個(gè)大型系統(tǒng)中時(shí)，大型水務(wù)企業(yè)可以為其所有用戶制定一個(gè)單一水價(jià)（或水價(jià)結(jié)構(gòu)），將成本分?jǐn)偟剿杏脩?。這種方法對(duì)正在收購(gòu)其他系統(tǒng)的大型系統(tǒng)尤其適用，可以使水費(fèi)比較穩(wěn)定且用戶能夠負(fù)擔(dān)得起。經(jīng)州監(jiān)管者批準(zhǔn)，許多投資者所有的水務(wù)公司采用單一水價(jià)結(jié)構(gòu)，公有水務(wù)公司也可采取這種水價(jià)結(jié)構(gòu)。
主題詞：美國(guó) 水價(jià) 機(jī)制
報(bào)送：中央政策研究室 國(guó)務(wù)院研究室 國(guó)務(wù)院發(fā)展中心 國(guó)家發(fā)改委
環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 工業(yè)和信息化部
財(cái)政部 全國(guó)工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)各會(huì)員企業(yè)
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書處 2009年1月15日印發(fā)
