系列二 第6期 英國(guó)水價(jià)機(jī)制：激勵(lì)性價(jià)格上限與全成本水價(jià)
2013-09-16 14:35:59
英國(guó)水價(jià)機(jī)制：激勵(lì)性價(jià)格上限與全成本水價(jià)
英國(guó)是進(jìn)行城市供水行業(yè)的管理體制改革，特別是價(jià)格管理體制改革比較早并且處于前列的國(guó)家。其水價(jià)管理主要是通過(guò)一個(gè)專門機(jī)構(gòu)——水務(wù)監(jiān)管局，以制定價(jià)格上限的手段對(duì)水務(wù)公司收取的水費(fèi)實(shí)施宏觀調(diào)控。特點(diǎn)是具有科學(xué)的定價(jià)機(jī)制和明確的全成本構(gòu)成，并適時(shí)調(diào)整價(jià)格；水價(jià)反映排污和污染防治。英國(guó)供水價(jià)格的形成機(jī)制及管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)正在進(jìn)行的水價(jià)制度改革有一定借鑒意義。
一、英國(guó)水價(jià)管理體制及相關(guān)機(jī)構(gòu)
1、水價(jià)管理體制
英國(guó)1989年對(duì)水務(wù)行業(yè)實(shí)施私有化，將原公有的水務(wù)公司進(jìn)行民營(yíng)化改革，轉(zhuǎn)變成公眾持股的上市公司，實(shí)現(xiàn)了政府資本的退出并進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。政府對(duì)水務(wù)公司進(jìn)行管理，明確其權(quán)利和義務(wù)。其管理框架中的核心制度是定期的價(jià)格調(diào)整審查制度，監(jiān)管者采用激勵(lì)型價(jià)格上限監(jiān)管水務(wù)服務(wù)價(jià)格，水務(wù)公司必須以監(jiān)管者確定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)向用戶提供服務(wù)，并且所收費(fèi)用不能高于監(jiān)管者確定的價(jià)格上限。
2、與水價(jià)有關(guān)的機(jī)構(gòu)及其職能
英國(guó)與水價(jià)有關(guān)的機(jī)構(gòu)主要有水務(wù)辦公室（水務(wù)監(jiān)管局）、環(huán)境署、飲用水監(jiān)察署以及水務(wù)公司等。
水務(wù)辦公室的成立始于《水法》（1989）的出臺(tái)，是政府對(duì)水價(jià)進(jìn)行宏觀調(diào)控最重要的機(jī)構(gòu)。2006年4月，英國(guó)組建水務(wù)監(jiān)管局，在英國(guó)環(huán)境食品及農(nóng)村事務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，英國(guó)水務(wù)辦公室的職能逐步轉(zhuǎn)移至水務(wù)監(jiān)管局。水務(wù)監(jiān)管局的主要職責(zé)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是保證水務(wù)公司能夠有效地運(yùn)營(yíng)，并且能為有效運(yùn)營(yíng)進(jìn)行融資；二是保護(hù)用戶的利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和效率的提高，同時(shí)在環(huán)保等方面有一定責(zé)任。
環(huán)境署依據(jù)1995年英國(guó)《環(huán)境法》成立，整合了國(guó)家河流管理局及其所有的水資源規(guī)劃和監(jiān)管職責(zé)，對(duì)水權(quán)分配、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和取水排污政策的制定和實(shí)施、取水許可證和排污許可證的審批及防洪事務(wù)等負(fù)有重要責(zé)任。
飲用水監(jiān)察署于1990年成立，主要職能是評(píng)估和監(jiān)控英格蘭和威爾士地區(qū)的飲用水質(zhì)量，檢查水務(wù)公司的水質(zhì)檢測(cè)系統(tǒng)，并有權(quán)在水務(wù)公司水質(zhì)未達(dá)標(biāo)情況下對(duì)其采取強(qiáng)制性措施。
水務(wù)公司是英國(guó)水行業(yè)私有化的產(chǎn)物，由原有的水務(wù)局和水公用事業(yè)單位演變而來(lái)，權(quán)利有所削減，但也具備了原先沒(méi)有的政府宏觀調(diào)控下自行制定水價(jià)的職能。目前在英格蘭和威爾士共有29家公司，其中10家較大的水務(wù)公司業(yè)務(wù)范圍包括供水和污水處理，其余19家較小的水務(wù)公司則只單純經(jīng)營(yíng)供水業(yè)務(wù)。
二、 英國(guó)水價(jià)的制定原則與構(gòu)成
1、水價(jià)制定原則
在水價(jià)政策的指導(dǎo)下，水務(wù)監(jiān)管局在制定水價(jià)時(shí)主要依據(jù)以下三個(gè)原則：
（1）公平原則：對(duì)各類用戶既無(wú)岐視，也無(wú)偏向，即對(duì)相同體積的供水及排污，計(jì)量用戶和非計(jì)量用戶支付相同的水費(fèi)。
（2）成本原則：征收的水費(fèi)應(yīng)反映供水排污的成本。
（3）區(qū)別性原則：對(duì)不同用途、不同地區(qū)及不同標(biāo)準(zhǔn)的用水實(shí)行不同的收費(fèi)結(jié)構(gòu)和水價(jià)。
2、水價(jià)構(gòu)成要素
英國(guó)水價(jià)由水資源費(fèi)和水務(wù)系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)兩大部分組成。
水資源費(fèi)指取用水資源的企業(yè)（或機(jī)構(gòu)）和個(gè)人因取水需繳納的費(fèi)用。水資源費(fèi)包括水資源保護(hù)費(fèi)和新水資源開(kāi)發(fā)費(fèi)?！端Y源法》（1963）規(guī)定企業(yè)和個(gè)人取水應(yīng)申請(qǐng)取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取水收費(fèi)制度自1969年4月開(kāi)始實(shí)施。
水務(wù)系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)分為供水服務(wù)費(fèi)和污水處理服務(wù)費(fèi)。其中，污水處理服務(wù)費(fèi)包括地表水排水費(fèi)、公路排水費(fèi)、生活污水費(fèi)以及工商業(yè)污水費(fèi)。污水處理費(fèi)自1973年以來(lái)作為水費(fèi)的組成部分，統(tǒng)一由水務(wù)公司收取。英國(guó)污水處理費(fèi)大大高于供水費(fèi)。
三、 英國(guó)水價(jià)的制定與調(diào)整
1、水價(jià)制定程序
英國(guó)水務(wù)監(jiān)管局通過(guò)定期價(jià)格評(píng)審制度確定水務(wù)公司在下一個(gè)周期（目前為5 年）價(jià)格可上調(diào)的最大幅度。水務(wù)公司要向水務(wù)監(jiān)管局提交年度財(cái)務(wù)報(bào)表，并于1月份在新的收費(fèi)年開(kāi)始之前提交現(xiàn)行收費(fèi)依據(jù)及新提出的價(jià)格框架。水務(wù)監(jiān)管局主要從維持和提高服務(wù)、改進(jìn)水質(zhì)和環(huán)境、保證供求平衡等因素出發(fā)，核查水務(wù)公司的商業(yè)計(jì)劃，預(yù)測(cè)其相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)成本、資本支出和資本回報(bào)，來(lái)最終確定每家公司的價(jià)格限制水平。在整個(gè)定價(jià)過(guò)程中，水務(wù)監(jiān)管局要征求環(huán)境署、飲用水監(jiān)察署、用戶服務(wù)委員會(huì)、水務(wù)公司股東和債權(quán)人以及競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)等相關(guān)群體的意見(jiàn)，并與專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)合作，獲得相關(guān)的技術(shù)支持。
通常，水價(jià)評(píng)審過(guò)程歷時(shí)2年左右，包括公布新一輪的價(jià)格上限設(shè)定框架和方法、審核各水務(wù)公司的商業(yè)計(jì)劃、征求各利益相關(guān)主體的意見(jiàn)，最后制定出價(jià)格上限并開(kāi)始執(zhí)行等階段。
水務(wù)公司有權(quán)在價(jià)格限制的范圍內(nèi)制定各自的價(jià)目表，提供供水、污水處理等一攬子服務(wù)。只要“一攬子“服務(wù)的加權(quán)平均價(jià)格不高于價(jià)格上限，水務(wù)公司就可以自主提高或降低某項(xiàng)服務(wù)的價(jià)格。在確定水價(jià)后，水務(wù)公司要公布供水收費(fèi)計(jì)劃及各供水收費(fèi)款項(xiàng)和條件，與用戶委員會(huì)和大用戶進(jìn)行協(xié)商后實(shí)施。
2、價(jià)格限制的計(jì)算
水務(wù)監(jiān)管局一般每5年對(duì)水價(jià)上限進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的基本公式為：RPI+K+U。RPI是零售物價(jià)指數(shù)，K是水務(wù)監(jiān)管局對(duì)每家水務(wù)公司設(shè)定的綜合水價(jià)增長(zhǎng)幅度。在價(jià)格執(zhí)行期的任何一年內(nèi)，水務(wù)公司有權(quán)選擇是否將水價(jià)提高到監(jiān)管者設(shè)定的水價(jià)增長(zhǎng)幅度，如果水務(wù)公司實(shí)際水價(jià)增長(zhǎng)幅度小于K，則可以將差額部分（即公式中的U）結(jié)轉(zhuǎn)至來(lái)年。K值由水務(wù)監(jiān)管局根據(jù)通貨膨脹變化，并考慮水務(wù)公司的投資成本、運(yùn)行效率及利潤(rùn)確定。水務(wù)監(jiān)管局只有充分考慮并全面理解水務(wù)公司的投資計(jì)劃、運(yùn)營(yíng)效率、服務(wù)水平等因素，才能確定合理的價(jià)格限制水平。
英國(guó)水務(wù)公司成本按支出用途被分為維持現(xiàn)有服務(wù)水平和服務(wù)能力、維持供求平衡、改善環(huán)境和水質(zhì)、提高服務(wù)四個(gè)方面，涵蓋運(yùn)營(yíng)成本、管網(wǎng)投資成本、利息、稅收以及環(huán)境和水質(zhì)改善投資成本等各項(xiàng)費(fèi)用。表1說(shuō)明了2004-2005年度英國(guó)家庭用戶平均水費(fèi)賬單的比例構(gòu)成。
表1 2004-2005年度家庭用戶平均水費(fèi)賬單的成本比例（單位：英鎊）
賬單構(gòu)成
（按2003年1月的水價(jià)計(jì)算） 運(yùn)營(yíng)
成本 資本
費(fèi)用 資本
回報(bào) 總計(jì) 占總成本
比例
維持現(xiàn)有的服務(wù)水平和服務(wù)能力 85 52 63 200 85%
供給/需求平衡 2 <1 1 3 1%
改善環(huán)境和飲用水質(zhì)量 7 11 14 32 14%
改善服務(wù)績(jī)效 <1 <1 <1 <1 <1%
合計(jì) 94 63 78 235 100%
占比/% 40 27 33 100
資料來(lái)源：Ofwat. Setting Water and Sewerage Price Limits for 2005-10: Framework and Approach [R]. 2003.
這種覆蓋全成本的水價(jià)不僅體現(xiàn)水資源的稀缺性和用水需求、滿足水質(zhì)和環(huán)境改善的投資要求，而且保證水務(wù)公司獲得合理的回報(bào)率，激勵(lì)其不斷提高飲用水水質(zhì)、改善環(huán)境。在價(jià)格執(zhí)行期內(nèi)，如果水務(wù)公司能以低于監(jiān)管者假定的成本提供服務(wù)，可以保留因效率改進(jìn)產(chǎn)生的收益；之后在下一周期的價(jià)格評(píng)審中，這些低成本將反映在新的較低的價(jià)格上限中，水務(wù)公司超額完成的利潤(rùn)將返還給用戶。
截至目前，英國(guó)水務(wù)監(jiān)管局共進(jìn)行了3次定期價(jià)格評(píng)審，分別在1994年、1999年和2004年。為了在全成本定價(jià)原則下補(bǔ)償水務(wù)服務(wù)成本、向投資者提供合理回報(bào)，英國(guó)用戶水價(jià)在20世紀(jì)90年代上半期急速上漲，1994年后價(jià)格增長(zhǎng)變緩。從1989年水行業(yè)私有化開(kāi)始至2005-2006年度，用戶水費(fèi)支出平均上漲了35%（不考慮通貨膨脹因素）。
3、水價(jià)的調(diào)整
水價(jià)不僅應(yīng)反映水務(wù)服務(wù)的成本，還要根據(jù)實(shí)際情況的變化及時(shí)調(diào)整。水務(wù)監(jiān)管局在制定價(jià)格限制時(shí)必須考慮如何應(yīng)對(duì)外部不確定性因素，主要有三種類型：（1）對(duì)整體經(jīng)濟(jì)水平產(chǎn)生影響的成本和產(chǎn)出變化；（2）對(duì)水務(wù)行業(yè)產(chǎn)生明確影響的成本和產(chǎn)出變化；（3）在價(jià)格制定時(shí)不太確定而不能被全部或部分包含在價(jià)格限制中的成本和產(chǎn)出變化。
通常，整個(gè)行業(yè)成本的變化會(huì)反映在RPI中，由于價(jià)格限制能夠根據(jù)總的通貨膨脹水平進(jìn)行調(diào)整，因此水務(wù)公司可以免受第一類型變化的影響。當(dāng)前，英國(guó)水務(wù)監(jiān)管局在價(jià)格執(zhí)行期間主要采取臨時(shí)決議、實(shí)質(zhì)性影響決議和上下調(diào)整機(jī)制三大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制對(duì)水價(jià)進(jìn)行調(diào)整。水價(jià)調(diào)整保證水價(jià)及時(shí)反映成本，避免用戶承擔(dān)不必要的風(fēng)險(xiǎn)或成本。
（1）臨時(shí)決議：如果水務(wù)公司產(chǎn)量變化產(chǎn)生的凈影響使其營(yíng)業(yè)額的變動(dòng)達(dá)到10%，則臨時(shí)決議就允許水務(wù)公司或水務(wù)監(jiān)管局對(duì)價(jià)格限制提出修正。
（2）實(shí)質(zhì)性影響決議：當(dāng)不可控的意外變化影響使水務(wù)公司營(yíng)業(yè)額的變動(dòng)達(dá)到20%，則實(shí)質(zhì)性影響決議允許對(duì)價(jià)格限制進(jìn)行修正。
（3）上下調(diào)整機(jī)制：如果不確定因素的影響程度未達(dá)到許可證規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，水務(wù)監(jiān)管局就采用上下調(diào)整機(jī)制，即在制定下一價(jià)格時(shí)，考慮上一個(gè)價(jià)格執(zhí)行期內(nèi)水務(wù)公司的產(chǎn)量變化情況。
四、英國(guó)水價(jià)執(zhí)行機(jī)制
1、收費(fèi)方式
水務(wù)公司向用戶收取水費(fèi)有兩種方法：一是根據(jù)用戶房屋財(cái)產(chǎn)的應(yīng)稅價(jià)值收費(fèi)（即非計(jì)量收費(fèi)）；二是根據(jù)用戶的實(shí)際用水量收費(fèi)（即計(jì)量收費(fèi)）。
在英格蘭和威爾士地區(qū)，72%左右的家庭用戶和12%左右的非家庭用戶選擇非計(jì)量計(jì)費(fèi)（2005/2006年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）。通常非計(jì)量收費(fèi)水價(jià)分為向用戶提供水務(wù)服務(wù)的成本和與房屋財(cái)產(chǎn)應(yīng)稅價(jià)值相關(guān)的費(fèi)用兩部分，但有的水務(wù)公司并不采用這種水價(jià)結(jié)構(gòu)。不管采用何種水價(jià)結(jié)構(gòu)，非計(jì)量收費(fèi)用戶的水費(fèi)支出與其實(shí)際用水量無(wú)關(guān)，水務(wù)公司根據(jù)用戶支付能力收取相應(yīng)水費(fèi)。非計(jì)量收費(fèi)水價(jià)由于無(wú)法準(zhǔn)確反映單項(xiàng)服務(wù)成本，受到廣泛批評(píng)。有些水務(wù)公司通過(guò)調(diào)整價(jià)格結(jié)構(gòu)，以縮小高應(yīng)稅價(jià)值房產(chǎn)用戶和低應(yīng)稅價(jià)值房產(chǎn)用戶的水費(fèi)支出差距。
計(jì)量收費(fèi)水價(jià)由兩部分組成，一是固定費(fèi)用，即不與實(shí)際用水量掛鉤的固定水費(fèi)；二是計(jì)量費(fèi)用，即根據(jù)用戶的實(shí)際用水量收取的水費(fèi)。為激勵(lì)用戶有效用水，水務(wù)公司收取的計(jì)量水費(fèi)必須用以補(bǔ)償為滿足長(zhǎng)期用水需求產(chǎn)生的成本。另一方面，固定水費(fèi)則用來(lái)補(bǔ)償類似于非讀表計(jì)費(fèi)服務(wù)的用戶相關(guān)成本，以及與提供讀表計(jì)費(fèi)服務(wù)相關(guān)的額外固定成本。計(jì)量收費(fèi)被認(rèn)為是對(duì)用戶征收供水及排污費(fèi)用最合理的方法，目前大多數(shù)水務(wù)公司對(duì)于新增用戶均采用計(jì)量收費(fèi)方法。但是，在許多地區(qū)安裝水表帶來(lái)的額外資本成本和運(yùn)營(yíng)成本也可能會(huì)超過(guò)讀表計(jì)費(fèi)激勵(lì)用戶節(jié)約用水所帶來(lái)的收益。
2、水價(jià)結(jié)構(gòu)
水務(wù)公司將相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)分類，這些類別分別被稱為“籃子”（Basket）。監(jiān)管者對(duì)籃子里的所有產(chǎn)品或服務(wù)設(shè)定一個(gè)總的價(jià)格上限。水務(wù)公司可以自行設(shè)定一攬子服務(wù)的價(jià)格，但各種服務(wù)的加權(quán)平均價(jià)格不能超過(guò)價(jià)格上限。
根據(jù)水務(wù)服務(wù)和用戶類型，水務(wù)公司水價(jià)結(jié)構(gòu)分為價(jià)格籃子（Tariff basket）和非價(jià)格籃子（Non-tariff basket）兩部分。水務(wù)公司對(duì)用水量不同的用戶收取不同的價(jià)格，水務(wù)監(jiān)管局制定的價(jià)格限制主要是針對(duì)價(jià)格籃子。價(jià)格籃子分為供水、地表水排水、公路排水、生活污水處理、工商業(yè)廢水處理5項(xiàng)服務(wù)費(fèi)用，這些費(fèi)率都須服從監(jiān)管者制定的價(jià)格上限的約束。而非價(jià)格籃子就是水務(wù)公司為大用戶提供服務(wù)時(shí)收取的價(jià)格。因?yàn)橛纱笥脩艚M成的市場(chǎng)具有競(jìng)爭(zhēng)性，故大用戶價(jià)格不需要和其他用戶群體價(jià)格接受相同程度的監(jiān)管。對(duì)于英格蘭地區(qū)的水務(wù)公司而言，大用戶的用水量至少要達(dá)到5000萬(wàn)m3/年；而威爾士地區(qū)的大用戶起始點(diǎn)為2500萬(wàn)m3/年的用水量。水務(wù)公司的大用戶價(jià)格一般都較低，主要包括一項(xiàng)固定費(fèi)用和一項(xiàng)低于標(biāo)準(zhǔn)水平的計(jì)量費(fèi)用。部分水務(wù)公司對(duì)所有用水量收取較高的固定費(fèi)用和較低的計(jì)量費(fèi)用。有些公司則是在某一起始水平上對(duì)所有用水量收取較低的計(jì)量費(fèi)用，不收取固定費(fèi)用。這兩種價(jià)格結(jié)構(gòu)能有效防治大用戶因享受低水價(jià)政策而過(guò)量用水。
根據(jù)《水務(wù)業(yè)（價(jià)格）（弱勢(shì)群體）監(jiān)管條例 》（1999），英國(guó)水務(wù)用戶在滿足一定資格條件下能夠申請(qǐng)按弱勢(shì)群體價(jià)格支付水費(fèi)。弱勢(shì)群體用戶水費(fèi)賬單的最高支付水平不超過(guò)其所在地區(qū)的平均家庭水費(fèi)。如泰晤士水務(wù)公司在2005/2006年度為弱勢(shì)群體提供的供水價(jià)格為145英鎊/年，污水處理價(jià)格為100英鎊/年；而該公司對(duì)一般家庭用戶提供的供水和污水處理價(jià)格平均為150英鎊/年、102英鎊/年。
除此之外，水務(wù)公司的水價(jià)結(jié)構(gòu)還包括管網(wǎng)連接費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)和其他雜費(fèi)等。
主題詞：英國(guó) 水價(jià) 機(jī)制
報(bào)送：中央政策研究室 國(guó)務(wù)院研究室 國(guó)務(wù)院發(fā)展中心 國(guó)家發(fā)改委
環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 工業(yè)和信息化部
財(cái)政部 全國(guó)工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)各會(huì)員企業(yè)
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書處 2009年1月15日印發(fā)
