2013-09-16 13:45:56
法國(guó)模式：市政公用環(huán)境設(shè)施委托經(jīng)營(yíng)管理模式
法國(guó)城市水業(yè)模式是在保留產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)前提下，通過(guò)委托經(jīng)營(yíng)合同引入私營(yíng)公司參與水務(wù)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，法國(guó)實(shí)行了以流域管理為基礎(chǔ)，公眾參與監(jiān)督的“國(guó)家—流域—地區(qū)—地方”的水資源監(jiān)管體制。本文主要從法國(guó)水務(wù)運(yùn)營(yíng)模式背景及介紹、水資源監(jiān)管體制和投融資經(jīng)驗(yàn)等方面進(jìn)行分析和解讀。
一、法國(guó)水行業(yè)發(fā)展歷程
1、法國(guó)水資源管理概況
法國(guó)是一個(gè)水資源豐富的國(guó)家，歷史上，曾經(jīng)實(shí)行以用戶(hù)為基礎(chǔ)即以區(qū)域?yàn)橹鞯乃Y源管理。二戰(zhàn)后至1969年這一時(shí)期， 法國(guó)由農(nóng)業(yè)國(guó)迅速向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變，快速的工業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程，造成了水需求的迅速增長(zhǎng)和水污染的急劇惡化。針對(duì)這種狀況，法國(guó)于1964年頒布了修定的水法，對(duì)水資源管理體制進(jìn)行改革。其主要內(nèi)容：一是從法律上強(qiáng)化了全社會(huì)對(duì)水污染的治理，確定了治污的時(shí)間目標(biāo)；二是建立以流域?yàn)榛A(chǔ)的解決水問(wèn)題的機(jī)制；三是建立流域委員會(huì)和流域管理局，作為流域綜合治理的主要融資機(jī)構(gòu)，在環(huán)境保護(hù)的前提下，實(shí)現(xiàn)流域水資源的高效開(kāi)發(fā)利用。1964年以后法國(guó)將全國(guó)按水系分成六大流域，各自的流域委員會(huì)和流域管理局負(fù)責(zé)本流域內(nèi)水資源統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，目標(biāo)是既滿(mǎn)足用戶(hù)的用水需求，又滿(mǎn)足環(huán)境保護(hù)的需求。1992年頒布的新《水法》進(jìn)一步加強(qiáng)了這一管理體制。
2、水務(wù)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式
在法國(guó)，水被視為國(guó)家資源，國(guó)家對(duì)水務(wù)行業(yè)擁有專(zhuān)營(yíng)權(quán)。二戰(zhàn)結(jié)束后，法國(guó)各地市鎮(zhèn)當(dāng)局財(cái)力和技術(shù)實(shí)力較弱，無(wú)法承受戰(zhàn)后人口猛增與經(jīng)濟(jì)繁榮帶來(lái)的公用設(shè)施需求壓力，許多市鎮(zhèn)公用事業(yè)紛紛對(duì)外尋求援助，包括了供水、污水收集與處理等水務(wù)項(xiàng)目。起初，法國(guó)國(guó)會(huì)雖然允許市鎮(zhèn)當(dāng)局自由選擇工商業(yè)公共服務(wù)的管理方式，可以委托私有公司經(jīng)營(yíng)，但是重要的公用事業(yè)（如水務(wù)行業(yè)）仍然由市鎮(zhèn)政府控制。《分權(quán)法案》（1982）和《水法》（1992）出臺(tái)后，許多市鎮(zhèn)政府開(kāi)始在水務(wù)行業(yè)中實(shí)行委托經(jīng)營(yíng)，吸引私人資本進(jìn)入水務(wù)行業(yè)，減少水務(wù)系統(tǒng)融資所需的公共補(bǔ)貼，減少政府的融資壓力。
法國(guó)水務(wù)市場(chǎng)業(yè)務(wù)管理主要有三種模式：第一種是地方政府對(duì)整個(gè)水務(wù)系統(tǒng)負(fù)責(zé)，是一個(gè)市長(zhǎng)/鎮(zhèn)長(zhǎng)和市鎮(zhèn)委員會(huì)都參與其中的直接管理體系；第二種模式是鄰近的各市鎮(zhèn)間建立起聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的水務(wù)企業(yè)，共同分擔(dān)投資的沉沒(méi)成本。這種模式依賴(lài)于規(guī)模經(jīng)濟(jì)，使公共供水企業(yè)獲得更高的效率；第三種模式是一個(gè)委托經(jīng)營(yíng)體系，地方政府允許私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入水務(wù)市場(chǎng)，對(duì)供水和污水處理進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。目前，委托經(jīng)營(yíng)是法國(guó)最普遍的水務(wù)管理模式，在供水管理方面占75%，污水處理占35%，這個(gè)比例逐年增加。只有少數(shù)地處農(nóng)村的市鎮(zhèn)政府保留直接管理的辦法，負(fù)責(zé)投資和經(jīng)營(yíng)。
法國(guó)的委托經(jīng)營(yíng)管理建立在整套合同形式之上，根據(jù)合同類(lèi)型的不同，可分為承租經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)、法人經(jīng)營(yíng)和代理經(jīng)營(yíng)四種。租賃合同經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)占私營(yíng)水務(wù)市場(chǎng)的60%，特許經(jīng)營(yíng)占30%，其他占10%。無(wú)論采用何種委托經(jīng)營(yíng)方式，私營(yíng)公司只有使用權(quán)。法國(guó)《水法》明確規(guī)定“水是國(guó)家共同資產(chǎn)的一部分”，政府承擔(dān)水資源的管理職責(zé)，并對(duì)私營(yíng)水務(wù)公司進(jìn)行監(jiān)管。
承租經(jīng)營(yíng)。地方政府自行籌資建設(shè)水廠和管網(wǎng)，然后把這些基礎(chǔ)設(shè)施的管理權(quán)托付給私營(yíng)水務(wù)企業(yè)。承租合同的期限通常為10-12年，私營(yíng)伙伴享有部分的收費(fèi)作為回報(bào)。
特許經(jīng)營(yíng)。私營(yíng)水務(wù)企業(yè)承擔(dān)全部的投資和經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用，負(fù)責(zé)設(shè)施更新和維護(hù)支出，獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，特許經(jīng)營(yíng)合同到期時(shí)未完全收回的資本投資由市鎮(zhèn)當(dāng)局給予相應(yīng)補(bǔ)償。這種模式從其出現(xiàn)至今已有一個(gè)多世紀(jì)的歷史，經(jīng)歷了充分的考驗(yàn)。特許經(jīng)營(yíng)是私有行業(yè)參與程度最高的形式，期限通常達(dá)到15年甚至30年，私營(yíng)商在該期限內(nèi)對(duì)資產(chǎn)擁有所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。
法人經(jīng)營(yíng)和代理經(jīng)營(yíng)。地方政府保留對(duì)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)，對(duì)水務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)有不同程度的直接責(zé)任，承擔(dān)所有的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)的融資，并確定向用戶(hù)征收的水費(fèi)。私營(yíng)企業(yè)作為管理方只負(fù)責(zé)管理自身員工并保證高效服務(wù)。目前，法國(guó)除了個(gè)別大中城市外，一般只有小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用這兩種管理模式。
以上四種委托經(jīng)營(yíng)管理模式的實(shí)質(zhì)為國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)歸私營(yíng)企業(yè)管理。受托期間，私營(yíng)企業(yè)擁有使用其設(shè)施設(shè)備的權(quán)利；經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，所有設(shè)施均歸國(guó)家所有。在實(shí)際操作中，不同模式的界限并非十分明確，許多合同常常是幾種方式的混合體，體現(xiàn)了委托管理方式的靈活性和適應(yīng)能力。法國(guó)水務(wù)行業(yè)的四種委托經(jīng)營(yíng)模式比較如下表所示。
表1 法國(guó)四種委托經(jīng)營(yíng)管理模式比較
委托經(jīng)營(yíng)管理合同 特許經(jīng)營(yíng) 承租經(jīng)營(yíng) 法人經(jīng)營(yíng) 代理經(jīng)營(yíng)
投融資負(fù)責(zé)方 私有水務(wù)企業(yè) 地方政府/公共部門(mén) 地方政府/公共部門(mén) 地方政府/公共部門(mén)
運(yùn)營(yíng)成本融資
負(fù)責(zé)方 私有水務(wù)企業(yè) 私有水務(wù)企業(yè) 地方政府/公共部門(mén) 地方政府/公共部門(mén)
所有制形式 公有 公有 公有 公有
管理方 私有水務(wù)企業(yè) 私有水務(wù)企業(yè) 私有水務(wù)企業(yè) 私有水務(wù)企業(yè)
財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
（企業(yè)角度） 高 中 低 低
委托期限 20年 10-12年 合同 合同
水價(jià)制定 合同 合同 地方政府/公共部門(mén) 地方政府、私營(yíng)企業(yè)
企業(yè)報(bào)酬 征收用戶(hù)水費(fèi) 征收用戶(hù)水費(fèi) 固定收入 固定收入/績(jī)效獎(jiǎng)金
資料來(lái)源：Elnaboulsi J C. Organization, Management and Delegation in the French Water Industry [J]. Annals of Public and Cooperative Economics, 2001,72(4):507-547.
目前，法國(guó)約30,000個(gè)供水和污水處理系統(tǒng)中，48%的供水系統(tǒng)和62%的污水處理系統(tǒng)由地方當(dāng)局直接管理，但其供水量只占全國(guó)總售水量的20%；私營(yíng)水務(wù)公司占主導(dǎo)，向80%的人口提供飲用水并負(fù)責(zé)廢水的收集和處理。20世紀(jì)80年代后，經(jīng)過(guò)重組，法國(guó)主要有3家私營(yíng)水務(wù)公司：蘇伊士、威立雅和薩爾，幾乎壟斷了除市鎮(zhèn)公有水務(wù)公司控制以外的所有市場(chǎng)份額，而且有足夠的財(cái)力和人力將其業(yè)務(wù)拓展到海外。
二、法國(guó)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制
法國(guó)現(xiàn)行水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制成形于1964年的《水法》。法國(guó)的水務(wù)管理屬于協(xié)商式模式，由國(guó)家、地方社區(qū)和用戶(hù)三方面共同管理。與其中央集權(quán)的政治體制相對(duì)應(yīng)，法國(guó)水務(wù)實(shí)行“國(guó)家—流域—地區(qū)—地方”四級(jí)分權(quán)管理制：在國(guó)家層級(jí)上，水資源委員會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源政策的制定以及法律法規(guī)的起草，環(huán)境部主要負(fù)責(zé)全國(guó)水質(zhì)和水環(huán)境保護(hù)，監(jiān)督水資源管理；流域一級(jí)上，各流域委員會(huì)負(fù)責(zé)制定所轄流域水資源開(kāi)發(fā)和管理的總體規(guī)劃，由流域水資源管理局負(fù)責(zé)執(zhí)行，以管理和保護(hù)水資源；在地區(qū)一級(jí)，針對(duì)支流流域，設(shè)立地方水委員會(huì)，負(fù)責(zé)起草、修正支流流域水資源的開(kāi)發(fā)與管理方案，更為詳細(xì)地確定水資源的使用目標(biāo)，并監(jiān)督執(zhí)行；在地方一級(jí)，市鎮(zhèn)直接負(fù)責(zé)供水及污水處理工程等項(xiàng)目立項(xiàng)、資金籌措、水價(jià)及運(yùn)行管理公司的確定。
實(shí)際上，除了系統(tǒng)健全、職能劃分明確的監(jiān)管層級(jí)，法國(guó)水務(wù)行業(yè)百年來(lái)的蓬勃發(fā)展還得益于廣泛、有效并且受制度保障的公眾監(jiān)督機(jī)制?！端ā访鞔_規(guī)定了水資源管理決策的原則是“水的政策實(shí)施成功要求各個(gè)層次的有關(guān)用戶(hù)共同協(xié)商和積極參與”。法國(guó)在各個(gè)層級(jí)的管理過(guò)程中都采取“協(xié)商對(duì)話(huà)”的方式進(jìn)行。如在流域一級(jí)，流域委員會(huì)中的用戶(hù)代表、專(zhuān)家代表、社團(tuán)代表占全體委員總數(shù)的40～45%，不同行政區(qū)的地方官員代表占36～38%，中央政府部門(mén)代表占19～23%。在地區(qū)一級(jí)，地方水委員會(huì)中50%為地區(qū)機(jī)構(gòu)的代表和地方公有公司的代表，25%為國(guó)家代表和國(guó)家公有公司的代表，25% 為不同用戶(hù)、沿河土地所有者、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)和組織的代表。
法國(guó)對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)、使用、保護(hù)和管理都遵照如下原則：（1）按流域統(tǒng)一管理原則；（2）多目標(biāo)綜合利用原則；（3）水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)原則；（4）國(guó)家公共主管部門(mén)和流域開(kāi)發(fā)者（水務(wù)局）協(xié)同制訂水開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃和實(shí)施方案；（5）“以水養(yǎng)水、專(zhuān)款專(zhuān)用”的原則，用水戶(hù)和排污者必須付費(fèi)；（6）統(tǒng)籌規(guī)劃原則，制定中長(zhǎng)期規(guī)劃，并確定流域投資優(yōu)先項(xiàng)目。下面分別從市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、水價(jià)監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管和飲用水質(zhì)量監(jiān)管等方面對(duì)法國(guó)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行分析。
1、市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管
法國(guó)水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，地方政府可選擇的管理模式有直接管理和委托經(jīng)營(yíng)管理兩種。對(duì)于公營(yíng)水務(wù)公司，政府一般通過(guò)計(jì)劃合同的方式進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于私營(yíng)水務(wù)公司，政府則主要采取出租合同和特許合同進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了政府與企業(yè)責(zé)任的合理分?jǐn)偂７▏?guó)水務(wù)運(yùn)營(yíng)模式的特點(diǎn)是強(qiáng)化了準(zhǔn)入監(jiān)管，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的初始競(jìng)爭(zhēng)控制成本，確保水資源和水務(wù)設(shè)施的政府控制權(quán)。
委托經(jīng)營(yíng)中，地方政府通過(guò)招標(biāo)選擇報(bào)價(jià)最低的私營(yíng)企業(yè)作為水務(wù)服務(wù)經(jīng)營(yíng)者。政府與中標(biāo)企業(yè)之間的關(guān)系以委托合同進(jìn)行訂購(gòu)，合同中明確規(guī)定受托企業(yè)在約定期限內(nèi)的特許權(quán)，并在利益平等的條件下規(guī)定雙方的權(quán)力和義務(wù)。公用事業(yè)管理部門(mén)不干涉企業(yè)的日常管理。地方政府具有對(duì)合同執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)。私營(yíng)企業(yè)的行政和財(cái)務(wù)都要接受司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，所有設(shè)施設(shè)備歸屬?lài)?guó)家。
2、水價(jià)監(jiān)管
法國(guó)政府在制定水價(jià)時(shí)主要遵循以下兩項(xiàng)原則：一是成本補(bǔ)償原則，即水價(jià)應(yīng)覆蓋供水和污水處理等服務(wù)所需的成本。二是排污者付費(fèi)和治污者補(bǔ)償原則。水價(jià)結(jié)構(gòu)由兩大塊構(gòu)成：水費(fèi)和水稅，水費(fèi)用于彌補(bǔ)提供水務(wù)服務(wù)的成本，水稅主要用于補(bǔ)償水環(huán)境改善、農(nóng)村供水系統(tǒng)開(kāi)發(fā)等方面的投資支出。其中，污水處理費(fèi)和稅費(fèi)由國(guó)家及有關(guān)管理部門(mén)制定，供水費(fèi)由市鎮(zhèn)制定。具體水價(jià)構(gòu)成如下圖1所示：
圖1 法國(guó)城市用戶(hù)水價(jià)結(jié)構(gòu)
資料來(lái)源：陳建明.法國(guó)水價(jià)制度研究 [J]. 水利經(jīng)濟(jì)，2000(1)。
水價(jià)的制定還要考慮兩方面的影響因素：一是不同流域的水資源可利用量及水質(zhì)狀況。二是人口密度和需求彈性變化、供水成本以及污染程度和污染處理成本。因此，法國(guó)存在多種類(lèi)型的水價(jià)，不同地區(qū)、不同城市、不同用戶(hù)間的水價(jià)差別很大。總體上，私營(yíng)公司供水水價(jià)高于公營(yíng)和混合經(jīng)營(yíng)型水價(jià)，而城市供水價(jià)較農(nóng)村供水價(jià)約高42％。
法國(guó)在水務(wù)行業(yè)中推行委托經(jīng)營(yíng)管理模式時(shí)，水價(jià)的確定權(quán)掌握在市長(zhǎng)手中，但制訂過(guò)程是一個(gè)多方面協(xié)商、民主對(duì)話(huà)的過(guò)程，水價(jià)聽(tīng)證會(huì)是常用的方式。市長(zhǎng)有權(quán)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，由市政當(dāng)局、供水單位、用戶(hù)代表三方參加，通過(guò)民主協(xié)商的方式擬訂水價(jià)方案，最后由市長(zhǎng)綜合各方面因素拍板決定水價(jià)。
在水價(jià)監(jiān)管上，法國(guó)對(duì)水價(jià)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。由地方政府選擇生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)商，通過(guò)簽訂五年一度的委托合同，用協(xié)議方式規(guī)定期間的供水價(jià)格和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。合同期滿(mǎn)后，再根據(jù)供水單位的經(jīng)營(yíng)狀況，按照法定的程序重新制定新的價(jià)格。水價(jià)調(diào)整前，供水單位的財(cái)務(wù)盈虧既要上報(bào)主管部門(mén)，也要向社會(huì)用戶(hù)公布，其中調(diào)價(jià)的條件、原因、用途以及擴(kuò)大投資或維修、更新、改造的計(jì)劃都要讓社會(huì)及時(shí)了解并充分監(jiān)督。因此，一般來(lái)說(shuō)，法國(guó)的水價(jià)是當(dāng)?shù)毓┧栀M(fèi)用的精確反映。
水價(jià)的執(zhí)行方式有三種。第一種，在委托管理模式下，與政府簽定了出租合同和特許合同的私人供水公司，直接負(fù)責(zé)向用戶(hù)收取水費(fèi)。不過(guò)簽定出租合同的私人公司須把一部分水費(fèi)返還給政府用于投資。第二種，在政府水管局直接管理模式下，由市鎮(zhèn)政府或聯(lián)合工會(huì)負(fù)責(zé)供水服務(wù)的運(yùn)行管理，由收費(fèi)員向用水戶(hù)寄送帳單進(jìn)行收費(fèi)。第三種，是市鎮(zhèn)政府和私營(yíng)公司結(jié)成供水聯(lián)合體，共同執(zhí)行，用水戶(hù)與供水聯(lián)合體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是憑水帳單付費(fèi)和回收投資成本。
3、環(huán)境監(jiān)管
在所有地方團(tuán)體和各階層用戶(hù)的參與下，法國(guó)的水環(huán)境政策由國(guó)家制定。自來(lái)水輸配及污水、雨水收集和處理，隸屬于單一城鎮(zhèn)或多個(gè)城鎮(zhèn)聯(lián)合的機(jī)構(gòu)管理。法國(guó)的反污染政策比較成功，所有超過(guò)2000人口的市鎮(zhèn)都須建立污水處理廠，城市的污水處理目前已經(jīng)達(dá)到95%以上。自來(lái)水輸配行政管理機(jī)構(gòu)和污、雨水收集處理管理機(jī)構(gòu)其管理模式可以是單一職能，即僅限于水務(wù)管理。也可以是多職能的，涉及多項(xiàng)公用事業(yè)，如水務(wù)、固體廢物、交通、教育及體育設(shè)施等。
取水與污水排放許可方面，一個(gè)流域內(nèi)，流域委員會(huì)所在大區(qū)的行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)水資源執(zhí)法和管理。地方政府（省政府、大區(qū)政府）負(fù)責(zé)其各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)水資源（包括地表水和地下水）的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行審查。任何可能有害健康、安全、會(huì)對(duì)水資源和水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重影響、不利水體自由流動(dòng)或?qū)е潞樗疄?zāi)害頻繁的有關(guān)活動(dòng)都必須取得行政上的審批許可，其他沒(méi)有危害的活動(dòng)也必須做出無(wú)害聲明。發(fā)放許可證之前也必須經(jīng)過(guò)公眾質(zhì)詢(xún)。
水污染治理方面，法國(guó)于20世紀(jì)70年代以來(lái)開(kāi)始大規(guī)模的水污染防治工作。1971年編制了第一個(gè)全國(guó)河流污染清單，同時(shí)制定了有針對(duì)性的污染管理?xiàng)l理。到1995年，法國(guó)已有85%的家庭住宅與下水道及污水處理系統(tǒng)相連，生活污水得以處理。法國(guó)政府要求所有市鎮(zhèn)在2005年之前建立起符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的污水處理系統(tǒng)。對(duì)于污水不能達(dá)標(biāo)地區(qū)，政府將征收治理費(fèi)以促進(jìn)這些地區(qū)盡快達(dá)標(biāo)，并徹底解決水源污染問(wèn)題。
排污費(fèi)征收方面，法國(guó)實(shí)行“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的政策。對(duì)工農(nóng)業(yè)用水，流域管理局完全根據(jù)廢水排放量及污染程度收取費(fèi)用，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)可以不付費(fèi)。對(duì)于家庭用水，則在水費(fèi)中增加了污水治理費(fèi)、水資源保護(hù)費(fèi)等相關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目，且比重呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。由此獲得資金全部用于水污染治理。排污費(fèi)由流域機(jī)構(gòu)管理，一方面直接用于投資建設(shè)污水處理廠，同時(shí)還采取了根據(jù)除污效率即業(yè)績(jī)決定補(bǔ)助金額的管理形式，取得了一定的實(shí)效。1999年，法國(guó)政府著手制訂了“治污行動(dòng)綜合稅收（TGAP）”計(jì)劃以提高污染稅的比例。普通污染稅由此前的僅針對(duì)氣體排放與污染管理活動(dòng)擴(kuò)充到水和農(nóng)業(yè)污染稅收中。
4、飲用水水質(zhì)監(jiān)管
對(duì)飲用水質(zhì)量的管理是法國(guó)水務(wù)行業(yè)管理的重要內(nèi)容。法國(guó)從水源取水到使用后排放，在每一個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)，全國(guó)設(shè)立了2000多個(gè)監(jiān)測(cè)站，制定了符合歐共體要求的63項(xiàng)用水指標(biāo)。對(duì)政府職能部門(mén)而言，無(wú)論是居民用水還是企業(yè)用水，其水質(zhì)的檢測(cè)報(bào)告都向社會(huì)公布。
法國(guó)規(guī)定水務(wù)公司須對(duì)污水進(jìn)行處理，即水生產(chǎn)和水處理都由一個(gè)公司經(jīng)營(yíng)。水質(zhì)凈化處理過(guò)程需要進(jìn)行3次水質(zhì)監(jiān)測(cè)：前2次以保證向用戶(hù)提供安全、衛(wèi)生的自來(lái)水為目的。后1次用以保證污水達(dá)標(biāo)排放。水務(wù)公司24小時(shí)接受用戶(hù)的電話(huà)反饋，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。
四、法國(guó)水務(wù)行業(yè)投融資模式
法國(guó)城市飲用水供應(yīng)和排水道、污水處理廠及供排水科研等水利工程投資全部由政府負(fù)擔(dān)，政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算、補(bǔ)貼或長(zhǎng)期貸款籌集資金。農(nóng)村飲用水取水工程由政府與用水戶(hù)聯(lián)合投資，投資來(lái)源包括受益區(qū)所交水費(fèi)、貸款和捐贈(zèng)基金等。灌溉工程一般由自籌解決投資。在私人水道上修建的水利工程由受益者分?jǐn)偼顿Y。重大水利工程項(xiàng)目由區(qū)或區(qū)下屬的行政區(qū)域流域水資源管理局投資。重大灌溉工程的投資由國(guó)家負(fù)擔(dān)全部或一半。
法國(guó)水務(wù)資本投資的資金籌集方式因管理方式不同而有所差異。在承租或市鎮(zhèn)公有水務(wù)公司管理方式下，市鎮(zhèn)當(dāng)局和聯(lián)合工會(huì)必須共同籌資來(lái)新建和改造基礎(chǔ)設(shè)施。在特許經(jīng)營(yíng)方式下，私人公司必須依靠市場(chǎng)機(jī)制為投資需求融資，而不能依靠公共資助的渠道解決。
1、政府補(bǔ)貼與貸款
為避免水價(jià)過(guò)度上漲，法國(guó)市鎮(zhèn)公有水務(wù)公司的投資成本通常由大規(guī)模的政府補(bǔ)貼補(bǔ)償。補(bǔ)貼可以來(lái)自各級(jí)政府，也可通過(guò)水資源管理局或國(guó)家供水系統(tǒng)開(kāi)發(fā)基金撥付給各市鎮(zhèn)水務(wù)公司或市鎮(zhèn)聯(lián)合水務(wù)企業(yè)。主要包括：
（1） 各級(jí)政府撥款與貸款：
通常以補(bǔ)貼的形式從政府財(cái)政預(yù)算中撥款，或者發(fā)放低息貸款。
（2） 流域水資源管理局補(bǔ)助與貸款：
流域水資源管理局代表國(guó)家接受地方省區(qū)上交的部分稅款，征收水稅和污染稅，收取資金大部分以補(bǔ)助和貸款方式提供給地方政府，用于水資源開(kāi)發(fā)計(jì)劃、污染防治計(jì)劃、水質(zhì)改進(jìn)計(jì)劃、人員培訓(xùn)等的開(kāi)支。目前，流域水資源管理局采用了新的管理形式，即根據(jù)效率與業(yè)績(jī)決定資助金額。
（3） 國(guó)家水基金：
法國(guó)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的水基金和流域水基金，用于水科研、水管理和水污染防治等。污染企業(yè)可從水基金獲得利率為2%的專(zhuān)項(xiàng)低息貸款，用于污染治理。國(guó)家水基金的來(lái)源主要包括供水費(fèi)占51%，排污費(fèi)占30%，水董事會(huì)會(huì)費(fèi)占12%，國(guó)家供水系統(tǒng)開(kāi)發(fā)基金占1%。國(guó)家水基金在一定程度上緩解政府面臨各方資金需求緊迫的壓力，并可在地方或企業(yè)進(jìn)行水環(huán)境治理時(shí)提供資金幫助，對(duì)水資源管理從惡性循環(huán)向良性循環(huán)轉(zhuǎn)變起到一定的促進(jìn)作用。
其中，國(guó)家供水系統(tǒng)開(kāi)發(fā)基金是全國(guó)性的聯(lián)合基金，來(lái)自輸配水的稅費(fèi)，由法國(guó)農(nóng)業(yè)部設(shè)立并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。用于幫助較小的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展自來(lái)水輸配管網(wǎng)及污水收集管網(wǎng)的建設(shè)，以彌補(bǔ)其因?yàn)槿丝谙∩伲愂詹蛔愣斐傻呢?cái)政困難。目前法國(guó)平均水價(jià)中大約2%支付給國(guó)家供水系統(tǒng)開(kāi)發(fā)基金。
2、資本市場(chǎng)融資
整體來(lái)說(shuō)，政府補(bǔ)貼在水務(wù)公司整體資金來(lái)源中僅占較小份額，公司巨額投資所需資金更多地需要依靠其實(shí)力和市場(chǎng)途徑予以解決。法國(guó)三大水務(wù)公司都是上市公司，因此股權(quán)融資是其主要的融資渠道之一。其次，三大水務(wù)公司依靠項(xiàng)目融資等方式也可融入長(zhǎng)期貸款。所以，資本市場(chǎng)成為法國(guó)私有水務(wù)公司更主要的融資渠道。
五、法國(guó)模式評(píng)述
總結(jié)法國(guó)水務(wù)領(lǐng)域改革的做法與經(jīng)驗(yàn)，有以下幾方面的啟示：
運(yùn)營(yíng)模式方面，法國(guó)的水業(yè)改革回避了產(chǎn)權(quán)的改革，保留了產(chǎn)權(quán)層面上的最終公有，選擇了通過(guò)私人公司在水業(yè)設(shè)施經(jīng)營(yíng)層面上的引入來(lái)提高運(yùn)營(yíng)和管理水平。私營(yíng)行業(yè)參與后，法國(guó)水業(yè)市場(chǎng)由幾大水業(yè)集團(tuán)在有序競(jìng)爭(zhēng)中分享，保證了競(jìng)爭(zhēng)的層次和質(zhì)量。許多城市的委托經(jīng)營(yíng)合同取得了良好的效果，表現(xiàn)在供水服務(wù)質(zhì)量的提高、供水覆蓋率的增強(qiáng)、水價(jià)下降等方面。一定程度上這些績(jī)效來(lái)源于裁減冗員、優(yōu)化內(nèi)部組織管理流程、完善激勵(lì)機(jī)制等。私營(yíng)企業(yè)的參與為這些必要的改革提供了契機(jī)，使之得以按照公司法運(yùn)營(yíng)。
投融資方面，法國(guó)政府通過(guò)與私有公司簽訂合同將部分投資責(zé)任轉(zhuǎn)移給受托公司，社會(huì)資金的進(jìn)入彌補(bǔ)了財(cái)政投資的不足，為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)、更新與改造投入了更多資金。同時(shí)也增強(qiáng)了水務(wù)服務(wù)的穩(wěn)定性與安全性，促進(jìn)了行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。此外，政府也通過(guò)撥款、補(bǔ)貼、貸款以及設(shè)立水基金等方式，來(lái)對(duì)水務(wù)行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。其中，國(guó)家供水系統(tǒng)開(kāi)發(fā)基金從水費(fèi)中提取，用于邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的市鎮(zhèn)水務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，這為我們提供了一個(gè)良好的借鑒。
水務(wù)管理方面，以流域?yàn)閱挝坏乃Y源統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)利用和管理保護(hù)，促進(jìn)了水資源的優(yōu)化配置，有效地保護(hù)和充分利用水資源。 法國(guó)實(shí)行“國(guó)家—流域—地區(qū)—地方“自上而下的四級(jí)分權(quán)管理制，監(jiān)管職能劃分明確。體現(xiàn)出監(jiān)管的全面性和系統(tǒng)性，又為各層次用戶(hù)共同參與管理創(chuàng)造了條件，真正建立了有效的監(jiān)督管理機(jī)制，成為當(dāng)前國(guó)際上較推崇的做法。
此外，協(xié)商對(duì)話(huà)是法國(guó)水資源管理的重要特點(diǎn)。水務(wù)行業(yè)中，國(guó)家、地方和用戶(hù)同為管理主體，公眾的監(jiān)督與參與受到制度保障。水價(jià)政策的制定就是在國(guó)家宏觀政策的指導(dǎo)下，采用民主對(duì)話(huà)的方式及水價(jià)聽(tīng)證會(huì)制度，通過(guò)各流域委員會(huì)與用戶(hù)協(xié)商，確定水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。 “協(xié)商對(duì)話(huà)”原則確保水管理政策的制定經(jīng)過(guò)地方政府、各類(lèi)用戶(hù)以及自然保護(hù)協(xié)會(huì)等的協(xié)商，以實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的全面綜合管理，保證對(duì)各類(lèi)用戶(hù)提供滿(mǎn)意優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。
市政公用環(huán)境設(shè)施授權(quán)私營(yíng)管理的法國(guó)模式有多種合同形式，靈活多樣，能適應(yīng)多種情況。20世紀(jì)80年代末到90年代初的私有化大潮中，許多發(fā)展中國(guó)家選擇把城市水務(wù)設(shè)施私有化。根據(jù)世界銀行報(bào)告，在私營(yíng)行業(yè)參與形式中法國(guó)模式比英國(guó)的完全私有模式更受歡迎，不過(guò)在發(fā)展中國(guó)家的委托經(jīng)營(yíng)合同中，數(shù)量最多的是特許經(jīng)營(yíng)合同。法國(guó)模式在發(fā)展中國(guó)家的應(yīng)用也存在一些不盡人意的地方。作為以盈利為目標(biāo)的私營(yíng)公司，作為合作方更多選擇到相對(duì)富裕且穩(wěn)定的大城市進(jìn)行投標(biāo)，而對(duì)二線城鎮(zhèn)不夠熱心。
主題詞：環(huán)境 法國(guó)模式
報(bào)送：中央政策研究室 國(guó)務(wù)院研究室 國(guó)務(wù)院發(fā)展中心 國(guó)家發(fā)改委
環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 財(cái)政部 全國(guó)工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)各會(huì)員企業(yè)
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書(shū)處 2008年11月19日印發(fā)
