2013-09-16 13:38:44
編者按 近年來(lái)，我國(guó)市政公用環(huán)境設(shè)施市場(chǎng)化改革進(jìn)展迅速，成效顯著。為使有關(guān)部門(mén)了解市政公用環(huán)境設(shè)施市場(chǎng)化改革進(jìn)程，我們特編寫(xiě)一組文章供決策部門(mén)參考。
中國(guó)經(jīng)驗(yàn)：市政公用環(huán)境設(shè)施市場(chǎng)化改革評(píng)述
一、 市場(chǎng)化改革歷程
黨的十六屆三中全會(huì)明確提出對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行開(kāi)放，允許社會(huì)資本進(jìn)入公用事業(yè)，同時(shí)要求壟斷行業(yè)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。2002年12月建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，拉開(kāi)市場(chǎng)化改革序幕。 2003年中國(guó)城市水業(yè)改革進(jìn)入市場(chǎng)化元年。這一階段以市場(chǎng)開(kāi)放為主旨，出現(xiàn)了投資主體多元化，改變了原來(lái)單一的政府投資結(jié)構(gòu)，配合市場(chǎng)開(kāi)放，供水價(jià)格的制度化建設(shè)也在此階段開(kāi)始實(shí)施。2004年，《市政公用特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《關(guān)于投資體制改革的決定》正式發(fā)布。各地迅速以不同模式的改制方式，不同類(lèi)型的資產(chǎn)交易，對(duì)各自城市的供排水等水務(wù)資產(chǎn)進(jìn)行全面產(chǎn)權(quán)改革。這一階段以引入競(jìng)爭(zhēng)為主旨，核心是企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、水價(jià)改革和市場(chǎng)準(zhǔn)入。建設(shè)部于2005年9月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》，市場(chǎng)化改革的目標(biāo)開(kāi)始逐步受到重視，規(guī)范市場(chǎng)并回歸效率的提高，具體表現(xiàn)在開(kāi)始注重監(jiān)管、重視運(yùn)營(yíng)和服務(wù)水平、關(guān)注公眾利益和安全。以供水、污水處理為主的中國(guó)市政環(huán)境行業(yè)逐步進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化時(shí)代，領(lǐng)先企業(yè)由原來(lái)只注重投資到投資和運(yùn)營(yíng)并重的轉(zhuǎn)型已經(jīng)悄然展開(kāi)。隨著政府投資體制的改革，專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)服務(wù)企業(yè)初步獲得市場(chǎng)認(rèn)同。企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)與合作成為水業(yè)市場(chǎng)的主流，以投資集團(tuán)為核心的戰(zhàn)略合作與產(chǎn)業(yè)重組在2007年持續(xù)，并以環(huán)境服務(wù)業(yè)姿態(tài)發(fā)展，成為主流趨勢(shì)。
五年來(lái)以特許經(jīng)營(yíng)制度為核心的水業(yè)改革，極大地提高了水業(yè)的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。傳統(tǒng)市政公用環(huán)境設(shè)施服務(wù)體系得以打破，國(guó)際資本、民間資本以及其他資本等社會(huì)資本主體得到迅速發(fā)展。在城市供水和污水處理領(lǐng)域社會(huì)企業(yè)的服務(wù)市場(chǎng)覆蓋率已經(jīng)分別接近20%和50%，而在新建設(shè)施服務(wù)市場(chǎng)中，社會(huì)企業(yè)的覆蓋率則超過(guò)60%。
二、 市場(chǎng)化改革前后績(jī)效對(duì)比
從下表1的數(shù)據(jù)中我們可以清楚地看出，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化改革帶來(lái)了投資、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量等諸多方面的改善。
表1我國(guó)市政環(huán)境公用行業(yè)市場(chǎng)化改革前后5年情況對(duì)比（1998-2007年）
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施
建設(shè)投資(億元）1 456 478.9 515.5 595.7 789.1 1072.4 1141.2 1289.7 1314.9 1467.5
水的生產(chǎn)與供應(yīng)
業(yè)投資（億元）1 177.2 177.9 187.5 188.8 198.0 337.1 460.9 508.7 654.9 835.7
水的生產(chǎn)與供應(yīng)
業(yè)新增固定資產(chǎn)
（億元）1 110.3 107.5 143.8 157.9 125.0 268.4 254.2 305.1 350.9 462.4
供水綜合生產(chǎn)能力
（萬(wàn)立方米/日）1 20991.8 21551.9 21842.0 22900 23546 23967.1 24753 24719.8 26961.6 25708.4
用水人口（萬(wàn)）1 23169.1 23885.7 24879.5 25833 27420 29124.5 30339.7 32723.4 32303.1 34766.5
城市用水普及
率（%）1 － － 63.9 72.3 77.9 86.2 88.9 91.1 86.7 93.8
城市污水處理廠
數(shù)（座）2 398 402 427 452 537 612 708 － 814 883
城市污水處理量
（億立方米）2 105.3 113.6 113.6 119.7 134.9 147 162.8 187.1 201 227
城市污水處理率
（%）2 29.6 31.9 34.3 36.4 40.0 42.1 45.6 52.0 57.0 62.8
生活垃圾無(wú)害化
處理廠數(shù)（座）1 － － 660 741 651 575 559 471 419 460
生活垃圾無(wú)害化
處理能力（噸/日）1 － － － － － 219607 238519 256312 258048 271791
生活垃圾無(wú)害化
處理量（萬(wàn)噸）1 － － 7255 7840 7404 7544.7 8088.7 8051.1 7872.6 9437.7
生活垃圾無(wú)害化
處理率（%）1 － － 61.4 58.2 54.2 50.8 52.1 51.7 52.2 62
水污染事故次數(shù)1 788 888 1138 1096 1097 1042 753 693 482 －
固體廢物污染
事故次數(shù)1 52 80 103 39 109 56 47 48 45 －
資料來(lái)源：1 中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒；2 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部
1、投資增加
從1998年到2002年5年間，我國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總量?jī)H為2835億元，而市場(chǎng)化改革后5年在市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施上共投資6285億元，是此前的2.2倍。國(guó)家對(duì)市政公用行業(yè)的投資力度加大，社會(huì)企業(yè)（包括外資企業(yè)）也進(jìn)入到我國(guó)水務(wù)、垃圾處理、廢氣治理等領(lǐng)域，給環(huán)境公用設(shè)施行業(yè)注入了雄厚的資金。
水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)投資也達(dá)到了較高水平，年平均增長(zhǎng)率由市場(chǎng)化改革前的2.84%激增到改革后的25.9%。2007年水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的投資額為835億元，是改革前2002年的4.2倍。2007年國(guó)有控股占投資總額的77.8%，集體控股和私營(yíng)控股投資分別占到6.4%和11.9%，表明了大批社會(huì)資本已投入到城市供水行業(yè)中來(lái)。另外，水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)新增固定資產(chǎn)也由1998至2002年的總額744億元上升到2003至2007年總額1641億元，供水行業(yè)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。
圖1 我國(guó)市政環(huán)境公用行業(yè)市場(chǎng)化改革前后投資額（1998-2007年）
資料來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒
2、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能力提高
供水綜合生產(chǎn)能力與供水服務(wù)覆蓋率是城市供水發(fā)展的重要特征。由圖2中可以看到，近10年來(lái)全國(guó)供水綜合生產(chǎn)能力有所波動(dòng)，但總體呈上升趨勢(shì)。2007年的供水生產(chǎn)能力為25708萬(wàn)立方米/日，較2002年增長(zhǎng)了9.1%。城市用水人口總體也一直穩(wěn)步增長(zhǎng)，2003年之后增長(zhǎng)速率更是有所提高，服務(wù)人口由2002年的2.7億人增長(zhǎng)到2007年的3.4億人,城市用水普及率由77.9%上升到93.8%。2003年之后市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，供水行業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高，很大程度上促進(jìn)了城市供水行業(yè)市場(chǎng)范圍擴(kuò)大和服務(wù)覆蓋率的增長(zhǎng)。
圖2 市場(chǎng)化改革前后供水生產(chǎn)、服務(wù)人口能力（1998-2007年）
資料來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒
城市污水處理方面，從1998年到2002年我國(guó)城市污水處理廠數(shù)年平均增長(zhǎng)約35座。市場(chǎng)化改革后經(jīng)過(guò)5年的發(fā)展，2007年末我國(guó)已運(yùn)營(yíng)的城市污水處理廠總數(shù)為883座，與2002年的537座相比平均每年增加約70座。最新截止2008年6月，我國(guó)運(yùn)營(yíng)的城市污水處理廠數(shù)量達(dá)1043座，在5個(gè)月的時(shí)間里數(shù)量又增加了160座。另外，各地縣級(jí)污水處理廠建設(shè)自2004年起步以來(lái)也在加快，2007年末為323座，2008年6月達(dá)到346座。近幾年我國(guó)城市污水處理廠數(shù)目的迅速增長(zhǎng)，與2003年市場(chǎng)化改革以來(lái)引進(jìn)大量社會(huì)資本密切相關(guān)，污水處理設(shè)施建設(shè)速度得以加快，規(guī)模不斷擴(kuò)張。由圖3可看出，2003年以后城市污水年處理量和處理率也有了更快增長(zhǎng)。市場(chǎng)化改革后5年污水處理總量達(dá)到587億立方米，較改革之前的5年，增長(zhǎng)了57.5%。
圖3市場(chǎng)化改革前后污水處理量、處理率（1998-2007年）
資料來(lái)源：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部
城市生活垃圾處理行業(yè)也有較大的發(fā)展。表1顯示2003年以來(lái)生活垃圾無(wú)害化處理能力的提高，由2003年的219607噸/日上升到了2007年的271791噸/日，增長(zhǎng)了23.8%。城市生活垃圾無(wú)害化處理量也有所上升，2007年無(wú)害化處理量達(dá)到了9437萬(wàn)噸，比2003年增加1893萬(wàn)噸。
3、環(huán)境質(zhì)量改善
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)下，我國(guó)市政環(huán)境公用行業(yè)的技術(shù)能力和運(yùn)營(yíng)管理能力不斷增強(qiáng)，服務(wù)水平不斷提高，促使了對(duì)污水和生活垃圾的有效治理。城鎮(zhèn)生活污染得到了有效遏制，環(huán)境質(zhì)量也明顯改善。從圖4中可以看出，自2003年后，全國(guó)水、固廢污染與破壞事故發(fā)生次數(shù)有著明顯的下降趨勢(shì)，總體數(shù)量降低了很多。
圖4市場(chǎng)化改革前后污染事故發(fā)生情況（1998-2006年）
資料來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒
三、 市場(chǎng)化改革模式
近幾年，城市市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中催生了多種融資及建設(shè)模式，正取代傳統(tǒng)的國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有公司獨(dú)家運(yùn)營(yíng)的局面。其中含有融資性質(zhì)的改革模式可歸納為8種：包括BOT、BT、TOT、BTO、ROT、BOO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等。
1、BOT
BOT（Build-Operate-Transfer，即建設(shè)—營(yíng)運(yùn)—移交)是指國(guó)家或地方政府部門(mén)通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方承擔(dān)公共性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)。在一定時(shí)期內(nèi)(稱(chēng)為“特許期”)項(xiàng)目公司擁有投資建造設(shè)施的所有權(quán)(這個(gè)所有權(quán)不是完整意義上的所有權(quán))，并被允許向設(shè)施使用者收取適當(dāng)費(fèi)用，由此回收項(xiàng)目投融資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本并獲得合理的回報(bào)。整個(gè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和項(xiàng)目公司分擔(dān)。特許期屆滿，項(xiàng)目公司將設(shè)施無(wú)償?shù)匾平唤o簽約方的政府部門(mén)。BOT方式可以動(dòng)員民間資本參與市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕政府的財(cái)政壓力，民間投資者也可通過(guò)收費(fèi)獲得投資回報(bào)。BOT方式具有風(fēng)險(xiǎn)低、投資回報(bào)穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)，成為目前地方政府首選的污水處理建設(shè)投融資模式。到目前為止，各地已經(jīng)成功運(yùn)作了許多BOT項(xiàng)目，如成都第六水廠、廣東南海垃圾焚燒發(fā)電廠和北京第十水廠等。
2、TOT
TOT(Transfer-0perate-Transfer,即移交-運(yùn)營(yíng)-移交)模式。即政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式，向民間投資者出讓已建成的市政公用設(shè)施的資產(chǎn)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，中標(biāo)者在合同期內(nèi)擁有該設(shè)施的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，合同期滿后將設(shè)施無(wú)償移交給政府。TOT模式實(shí)際上是一種租賃方式，中標(biāo)者一次性向政府支付租金，政府既回收了設(shè)施建設(shè)資金，盤(pán)活了存量資產(chǎn)，又解決了公用設(shè)施的管理和運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。這種模式直接租賃、管理現(xiàn)成項(xiàng)目，不需要承擔(dān)建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有土地征用等棘手問(wèn)題，盡管投資回報(bào)率比BOT模式略低，對(duì)投資者仍有較大吸引力。
3、BT
BT（Build -Transfer，即建設(shè)—移交)模式，指政府或其授權(quán)的單位經(jīng)過(guò)法定程序選擇擬建的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目的投資人，并由投資人在工程建設(shè)期內(nèi)組建BT項(xiàng)目公司進(jìn)行投資、融資和建設(shè)。在工程竣工建成后按約定進(jìn)行工程移交并從政府或其授權(quán)的單位的支付中收回投資。BT模式的運(yùn)用是多樣化的，找不到完全相同的BT項(xiàng)目，其運(yùn)行一般包括項(xiàng)目發(fā)起、立項(xiàng)和準(zhǔn)備、BT招投標(biāo)和合同簽訂、組建BT項(xiàng)目公司、工程融資建設(shè)、移交和付款五個(gè)階段。
BT模式適合于缺乏收入補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)施，譬如污水管網(wǎng)的建設(shè)投資，對(duì)建設(shè)財(cái)力薄弱的地方政府或融資能力強(qiáng)的承包商具有很大的吸引力，但容易蛻變?yōu)檎?fù)債融資的工具。作為國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的一種新型的融資建設(shè)方式，BT方式的相關(guān)法律法規(guī)需要健全和完善。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)，明確代建方的法律地位，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施的各環(huán)節(jié)，促進(jìn)BT方式的健康發(fā)展。
4、BTO
BTO（Build-Transfer-Operate，建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)）是指民營(yíng)機(jī)構(gòu)為水務(wù)設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方。隨后政府方在授予該民營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同，使其通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)，收回投資并獲得合理匯報(bào)，
BTO模式適合于有收費(fèi)權(quán)的新建設(shè)施，譬如水廠、污水處理廠等終端處理設(shè)施，政府希望在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)保持對(duì)設(shè)施的所有權(quán)控制。
5、ROT
ROT（Renovate-Operate-Transfer，改擴(kuò)建-運(yùn)營(yíng)-移交）是指政府部門(mén)將既有的水務(wù)設(shè)施移交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)，由后者負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)管理，當(dāng)約定期限屆滿后，將全部設(shè)施無(wú)償移交給政府部門(mén)。國(guó)內(nèi)有些地方將這種模式稱(chēng)做TOT+BOT。按照是否為受讓既有設(shè)施支付一次性對(duì)價(jià)，ROT又分為B-BOT（Buy-Build-Operate-Transfer，購(gòu)買(mǎi)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交） 和L-BOT（Lease-Build-Operate-Transfer，租賃-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）兩種子模式，國(guó)內(nèi)以前者為多。
ROT模式適合于需要擴(kuò)建/改建的水務(wù)設(shè)施，實(shí)例有珠海香洲水質(zhì)凈化廠一期TOT轉(zhuǎn)讓及二期擴(kuò)建BOT項(xiàng)目、惠州市梅湖水質(zhì)凈化中心一、二期工程TOT&BOT等。
6、BOO
BOO（Build-Own-Operate，建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）是指民營(yíng)機(jī)構(gòu)在政府授予的特許權(quán)下投資建設(shè)水務(wù)設(shè)施，擁有該設(shè)施的所有權(quán)并負(fù)責(zé)其經(jīng)營(yíng)，除非因嚴(yán)重違規(guī)等原因被政府收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，否則民營(yíng)機(jī)構(gòu)將一直擁有并經(jīng)營(yíng)該設(shè)施。當(dāng)然，獲得特許權(quán)的同時(shí)意味著必須接受政府在運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和定價(jià)等方面的監(jiān)管。
BOO模式適合于收益不高，需要給投資人提供更多財(cái)務(wù)激勵(lì)的新建項(xiàng)目。BOO模式在我國(guó)剛剛起步，在國(guó)內(nèi)固廢類(lèi)項(xiàng)目使用較多，如常熟垃圾焚燒項(xiàng)目BOO，但國(guó)內(nèi)的水務(wù)項(xiàng)目極少采用這種模式。
7、股權(quán)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓
股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是指政府將國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的水務(wù)企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)機(jī)構(gòu)，在水務(wù)企業(yè)建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。
股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式適合于包含制水、輸配、銷(xiāo)售在內(nèi)的全系統(tǒng)水務(wù)企業(yè)的戰(zhàn)略投資人引進(jìn)，特別是終端處理設(shè)施與管道網(wǎng)絡(luò)合并運(yùn)作的改制引資項(xiàng)目。產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的興起反映出中國(guó)水業(yè)引資政策和水務(wù)投資公司整合行業(yè)價(jià)值鏈戰(zhàn)略的演進(jìn)。
8、合資合作
所謂合資模式，是指國(guó)家或地方政府部門(mén)與其他企業(yè)或其他投資者合資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)項(xiàng)目。如合資水務(wù)，2001年法國(guó)昭和水務(wù)公司與奉賢自來(lái)水公司第三水廠合作成立了上海首家中外合作的昭和自來(lái)水公司。
組建合營(yíng)公司模式的優(yōu)點(diǎn)：一是政府可以融通社會(huì)資金，減輕政府財(cái)政壓力：二是打破了原來(lái)的壟斷體制；三是非公有資本的介入，可以提高效率，降低成本。由于政府資金或其他形式的資本注入，合營(yíng)模式可以提高投資者的信心，減輕投資者融資和還貸壓力，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，公有資本作為股東，便于政府調(diào)控項(xiàng)目服務(wù)收費(fèi)價(jià)格。
四、 市場(chǎng)化改革進(jìn)程中存在的問(wèn)題
2003年拉開(kāi)城市市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革的帷幕以來(lái)，改革逐漸深化，引發(fā)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體系、公眾參與和國(guó)際參與等多方位的升級(jí)。經(jīng)過(guò)五年的實(shí)踐，從實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)（如引進(jìn)有效的資金、提高服務(wù)質(zhì)量和效率、推進(jìn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等）角度看，我國(guó)的城市環(huán)境公用設(shè)施市場(chǎng)化改革方向是正確的，改革的成效也是顯著的。但是，對(duì)于探索中的改革而言，我們還有很多方面的欠缺，暴露出市場(chǎng)化改革中的許多問(wèn)題。
1、投資問(wèn)題
改革過(guò)程中，社會(huì)企業(yè)以及外資企業(yè)的進(jìn)入為我國(guó)市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展帶來(lái)了大量資金，但我國(guó)市政公用行業(yè)目前尚未建立穩(wěn)定持續(xù)的、適合與水業(yè)未來(lái)發(fā)展的投融資機(jī)制，不僅限制了城市水業(yè)的進(jìn)一步改革，也對(duì)于水業(yè)的未來(lái)發(fā)展造成了較大威脅。
我國(guó)水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革的模式主要是有限產(chǎn)權(quán)改革和全產(chǎn)權(quán)改革，包括BOT、TOT等在內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式等有限產(chǎn)權(quán)模式難以從根本上解決或避免政府干預(yù)問(wèn)題、政企不分以及由之衍生的預(yù)算軟約束問(wèn)題、內(nèi)部激勵(lì)與效率缺乏的問(wèn)題。國(guó)有投資與社會(huì)投資的無(wú)序交織與混雜，進(jìn)一步擾亂了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；政府對(duì)社會(huì)資本不科學(xué)的越權(quán)管理，極大地降低了社會(huì)投資的效率。同時(shí)，由于不能建立如全產(chǎn)權(quán)改革那樣的長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，難以吸引長(zhǎng)期穩(wěn)定、可持續(xù)性的足夠資本投資。
2、運(yùn)營(yíng)問(wèn)題
城市市政公用行業(yè)沉淀性投資巨大、穩(wěn)定的低回報(bào)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)以及區(qū)域壟斷等特性明顯。當(dāng)前我國(guó)城市水務(wù)行業(yè)面臨著產(chǎn)業(yè)鏈條分割，流域內(nèi)經(jīng)營(yíng)主體分散，涉水管理部門(mén)各自為政的格局。經(jīng)營(yíng)形式的區(qū)域性壟斷導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的低效率，出現(xiàn)“壟斷不經(jīng)濟(jì)”；供排水服務(wù)分割與投資設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)分割導(dǎo)致的損失。流域水管理缺位，流域水環(huán)境管理不協(xié)調(diào)，原水成本失控。不科學(xué)的城市調(diào)水，甚至跨流域調(diào)水的普遍實(shí)施，使中國(guó)水資源的局部短缺擴(kuò)大為總量短缺?？浯箫嬎葱枨?，進(jìn)一步加大了流域的資源壓力，同時(shí)也增加了城市的供水的原水成本。流域內(nèi)各地區(qū)的污染轉(zhuǎn)嫁以及流域機(jī)構(gòu)水質(zhì)管理失效導(dǎo)致日益嚴(yán)重的流域水環(huán)境污染問(wèn)題。
3、監(jiān)管問(wèn)題
隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的改革已經(jīng)從簡(jiǎn)單的單元服務(wù)轉(zhuǎn)向負(fù)責(zé)的系統(tǒng)服務(wù)，管理界面和結(jié)構(gòu)增多，監(jiān)管體系更為復(fù)雜，對(duì)政府監(jiān)管體系的完善性格提出了更高的要求。城市化、城鄉(xiāng)一體化、飲用水安全、水環(huán)境污染、水資源短缺、水務(wù)市場(chǎng)化六大因素交互作用，使原有的水務(wù)行業(yè)管理體制無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的水務(wù)環(huán)境，更無(wú)法面對(duì)未來(lái)水務(wù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。受限于職能轉(zhuǎn)型不到位、部門(mén)規(guī)章的法律層次不高等因素，水務(wù)監(jiān)管體制落后，監(jiān)管缺失和監(jiān)管錯(cuò)位，成為影響我國(guó)水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要因素。
目前城市水業(yè)監(jiān)管的問(wèn)題體現(xiàn)在以下幾方面：地方市政公用部門(mén)由代表行業(yè)的利益的“行業(yè)管理”向代表公眾利益的“市場(chǎng)監(jiān)管”轉(zhuǎn)型艱難；行業(yè)管理部門(mén)在傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)資產(chǎn)權(quán)、人權(quán)移交國(guó)資部門(mén)以后，對(duì)企業(yè)管理顯得乏力和尷尬；市政公用部門(mén)與環(huán)保系統(tǒng)在污水處理廠污水排放管理權(quán)的界定不清，部分城市對(duì)污水處理廠造成雙重甚至多重監(jiān)管；有關(guān)部門(mén)在“統(tǒng)一管理”上的強(qiáng)調(diào)，一定程度地?cái)_亂了水管理體制的理順。
4、水價(jià)問(wèn)題
價(jià)格改革是城市水業(yè)市場(chǎng)化改革的核心環(huán)節(jié)之一。由于城市水業(yè)的自然壟斷性，也是居民必要的和必需的生活用品。與一般的生產(chǎn)行業(yè)不用，城市水業(yè)具有較強(qiáng)的資本沉淀性。水價(jià)的價(jià)格形成機(jī)制必須綜合考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展條件和居民的支付能力等因素。從1998年的《城市供水價(jià)格管理辦法》，到2002年以來(lái)廣泛展開(kāi)并不斷提高的城市污水處理收費(fèi)，到2004年元月施行的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，以及2006年水資源價(jià)格的迅速提高。我國(guó)城市水業(yè)已經(jīng)形成了由水資源費(fèi)、水利工程供水價(jià)格、城市供水價(jià)格以及污水處理費(fèi)組成的“四元”價(jià)格體系。但國(guó)內(nèi)現(xiàn)行水價(jià)基本未涵蓋管網(wǎng)、污泥處理等投資成本，污水處理費(fèi)在水價(jià)中的比重還比較低。考慮到當(dāng)前通貨膨脹水平，水業(yè)企業(yè)6%-12%的凈資產(chǎn)收益率屬于合理區(qū)間，若進(jìn)一步考慮到供水管網(wǎng)、排水管網(wǎng)、再生水回用管網(wǎng)、污泥無(wú)害化處理等投資要求，那么現(xiàn)有的收益率是偏低的，不利于水務(wù)行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。
五、 政策性建議
中國(guó)市政公用事業(yè)改革勢(shì)在必行，我們應(yīng)該以積極的態(tài)度完善政策和體制，繼續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化改革，解決改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，以促進(jìn)市政公用行業(yè)全面、健康、持續(xù)地發(fā)展，推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。為此，提出以下政策建議：
1、鼓勵(lì)發(fā)展國(guó)有資本為主，以市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的水務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金
建立適合城市水業(yè)特點(diǎn)的投融資體系，發(fā)展的重點(diǎn)可包括：一是發(fā)展政策性融資，包括市政債券、區(qū)域性污染專(zhuān)項(xiàng)基金等，并在適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)試點(diǎn)市政債券，通過(guò)以上手段為地方政府提供適當(dāng)?shù)娜谫Y工具和穩(wěn)定的資金來(lái)源；二是深入推進(jìn)政府資本與社會(huì)資本的合作與協(xié)同，在一定的水價(jià)承受能力下，通過(guò)合理的PPP結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和機(jī)制設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)社會(huì)資本和政府資本的有機(jī)組合，在合理價(jià)格的前提下，分擔(dān)政府的投資壓力；三是借助金融市場(chǎng)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資基金，吸引低成本社會(huì)資金以產(chǎn)業(yè)資金的形式進(jìn)入城市水業(yè)，為專(zhuān)業(yè)產(chǎn)業(yè)主體提供與水業(yè)特點(diǎn)適宜的資金。
水務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金能夠有效地解決水務(wù)產(chǎn)業(yè)的資金需求，同時(shí)也能為水務(wù)產(chǎn)業(yè)引入新的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，能夠提高效率和降低成本。引入市場(chǎng)機(jī)制，建立多元化投資體制和管理機(jī)制，落實(shí)特許經(jīng)營(yíng)制度，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，從而確保公眾利益、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定。
2、倡導(dǎo)供排水服務(wù)縱向一體化和流域一體化經(jīng)營(yíng)模式，整合與改革水務(wù)行業(yè)
建議政府引導(dǎo)和推動(dòng)基于供排水縱向一體化、水務(wù)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理一體化和流域一體化經(jīng)營(yíng)模式下的水務(wù)服務(wù)。首先，通過(guò)促進(jìn)城市供排水服務(wù)的縱向一體化，可避免因目前產(chǎn)業(yè)鏈分割帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)的損失以及交易成本的增加，并推動(dòng)水務(wù)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一體化。通過(guò)收購(gòu)、兼并、重組等市場(chǎng)化收購(gòu)，逐步組建大型水務(wù)企業(yè)，進(jìn)一步確立水務(wù)企業(yè)市場(chǎng)主體地位，使行業(yè)資源有效地向生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)效率高的企業(yè)集中，提高產(chǎn)業(yè)效率。其次，政府應(yīng)打破行政分割壁壘，可鼓勵(lì)大型專(zhuān)業(yè)化、高水準(zhǔn)的水務(wù)企業(yè)跨行政區(qū)域經(jīng)營(yíng)，以流域?yàn)榛A(chǔ)提供供排水一體化服務(wù)，以便將取水、排污等行為產(chǎn)生的負(fù)外部性和降低耗水量、污水收費(fèi)與環(huán)境治理等產(chǎn)生的正外部性更好地內(nèi)化于水務(wù)集團(tuán)中，促進(jìn)流域水資源的合理配置和減輕流域水污染。
3、建立第三方專(zhuān)業(yè)水質(zhì)檢測(cè)體系，切實(shí)保障飲用水水質(zhì)安全檢測(cè)工作順利進(jìn)行
建議政府將各區(qū)域級(jí)以上重要水質(zhì)檢測(cè)中心從自來(lái)水公司中徹底分離出來(lái)，在財(cái)政支出或定價(jià)成本中專(zhuān)門(mén)列支。水質(zhì)檢測(cè)中心應(yīng)成為第三方的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)。
國(guó)家城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)是在原建設(shè)部指導(dǎo)下，在以省轄市供水企業(yè)監(jiān)測(cè)站為主的城市供水水質(zhì)地方監(jiān)測(cè)網(wǎng)的基礎(chǔ)上形成的“兩級(jí)網(wǎng)三級(jí)站”的飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系。據(jù)我們掌握的情況，該體系是掛靠于供水企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，并非完全獨(dú)立于供水企業(yè)的第三方水質(zhì)檢測(cè)體系。以屬于國(guó)家級(jí)城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)站的北京站和深圳站為例，北京站設(shè)在北京水務(wù)集團(tuán)內(nèi)，深圳站設(shè)在深圳水務(wù)集團(tuán)內(nèi)，在人事管理、經(jīng)費(fèi)來(lái)源和設(shè)備配置方面均不獨(dú)立。深圳市政府出于對(duì)供水水質(zhì)負(fù)責(zé)的考慮，由深圳水務(wù)局出資數(shù)千萬(wàn)元新建了一個(gè)供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)站來(lái)對(duì)深圳市范圍內(nèi)的供水水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。我們擔(dān)心這種基于企業(yè)內(nèi)設(shè)的監(jiān)測(cè)體系容易受到企業(yè)行為牽制而出現(xiàn)尋租和相互包庇、隱瞞的問(wèn)題，信息公正性、真實(shí)性難以保證。我們建議逐步建立人員、資金、設(shè)備獨(dú)立于供水企業(yè)的第三方專(zhuān)業(yè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系，切實(shí)保障飲用水水質(zhì)安全檢測(cè)工作的順利進(jìn)行。
4、完善適合市場(chǎng)規(guī)則的水價(jià)形成機(jī)制，兼顧效率和公平
城市水業(yè)的根本出路是在行業(yè)中樹(shù)立和強(qiáng)調(diào)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性，而要淡化產(chǎn)品制造的產(chǎn)業(yè)特征。關(guān)鍵的是能夠建立現(xiàn)代監(jiān)管體系，做到水務(wù)企業(yè)和水務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本公開(kāi)和透明。市民才不僅不會(huì)反對(duì)全成本水價(jià)，反而會(huì)擁護(hù)和支持，因?yàn)槿杀舅畠r(jià)是用戶(hù)和財(cái)政長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)最低的水價(jià)。
實(shí)行全成本水價(jià)，要考慮用戶(hù)承受能力水平，結(jié)合政府補(bǔ)貼和監(jiān)管措施逐步推進(jìn)，避免水價(jià)的急劇上漲。水務(wù)公司在全成本水價(jià)監(jiān)管下，自主根據(jù)不同用戶(hù)不同用水，逐步推行階梯式水價(jià)和兩部制水價(jià)，設(shè)定合理的水價(jià)結(jié)構(gòu)。此外，目前國(guó)家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的提高，增加了企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，應(yīng)在制定水價(jià)時(shí)予以考慮。
主題詞：環(huán)境 市場(chǎng)化 改革
報(bào)送：中央政策研究室 國(guó)務(wù)院研究室 國(guó)務(wù)院發(fā)展中心 國(guó)家發(fā)改委
財(cái)政部 環(huán)保部 住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 水利部 科技部 全國(guó)工商聯(lián)
抄送：環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)各會(huì)員企業(yè)
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書(shū)處 2008年11月13日印發(fā)
