2013-09-16 09:58:31
關于進一步促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議
一、環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
改革開放以來，我國環(huán)境產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了持續(xù)快速發(fā)展。特別是進入21世紀以來，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構、技術水平和市場化程度得到大幅提升，2001年到2006年環(huán)境產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長率為32.1%。2007年，環(huán)境產(chǎn)業(yè)從業(yè)單位有3萬多家，從業(yè)人員達300多萬人，年產(chǎn)值7025億元，占當年全國GDP的2.8%。其中，環(huán)保產(chǎn)品625億元，環(huán)境服務500億元，資源循環(huán)利用4200億元，潔凈技術產(chǎn)品1700億元。
我國環(huán)境產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，有力地推動了污染防治工作。一是污水處理領域。2008年，全國建有污水處理廠超過1500座，日處理能力達8295萬立方米，城市污水處理率達到65.3%。二是大氣污染治理領域。2008年，全國燃煤電廠煙氣脫硫裝機容量超過3.79億千瓦，約占煤電裝機總容量的66%。2007年，已建、在建或擬建的燃煤電廠煙氣脫硝裝機容量達到5745萬千瓦。三是固體廢物處理領域。2007年，全國城市生活垃圾無害化處理廠達到460座，日處理能力27萬噸，城市生活垃圾無害化處理率達到62%，全國工業(yè)固體廢物綜合利用率達到74.8%。四是CDM領域。截至2009年4月，全國有1935個項目獲得國家發(fā)改委的批準。其中494個在聯(lián)合國注冊成功，108個項目獲得聯(lián)合國簽發(fā)的CER減排量，占全球CER減排量的43.9%。
二、環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題
目前，我國環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然面臨一些突出問題，具體表現(xiàn)在：
一是投融資渠道單一，過多依賴國債投資，資本市場融資困難。主要表現(xiàn)為金融機構對環(huán)保企業(yè)貸款不積極；貸款抵押品條件苛刻，特許經(jīng)營權抵押貸款不能順利推行；擔保體系不健全等。
二是投資結構不盡合理，重建廠輕管網(wǎng)的現(xiàn)象較為普遍，污水處理廠建而不運，成為中看不中用的環(huán)保“花瓶”。全國只有不足40%的污水處理廠運營負荷達到70%以上。
三是產(chǎn)業(yè)集中度低，排名前10位的水務公司日污水處理能力僅占全國的20%左右，全國1500個污水處理廠和近500個垃圾處理廠分散在近千個運營主體之中。
四是污水和垃圾處理收費機制不健全，環(huán)境設施用地、用電配套優(yōu)惠政策不到位。
五是環(huán)保產(chǎn)品和技術的標準化、系統(tǒng)化、配套化水平低，服務不規(guī)范。
現(xiàn)階段我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化尚未完成，污染治理任務仍然繁重，環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)和機遇。特別是2008年下半年以來，國際金融危機造成全球經(jīng)濟衰退。實施綠色新政、發(fā)展綠色經(jīng)濟業(yè)已成為全球共識，發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)將成為撬動經(jīng)濟復蘇的重要杠桿。我們必須抓住機遇，促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。
三、幾點建議
（一）注重政府投資方向，避免產(chǎn)生擠出效應
新一輪的政府投資應立足于產(chǎn)生乘數(shù)效應，避免出現(xiàn)擠出效應。也就是說，在遴選環(huán)境建設項目時，應分清哪些是政府應該投資建設的公共產(chǎn)品，哪些是可以利用市場機制引入社會資本投資建設的準公共產(chǎn)品。政府投資不應“越位”，也不應與民爭利。相反，政府投資應該發(fā)揮“四兩撥千斤”作用，帶動民間資本投資環(huán)境產(chǎn)業(yè)。城市污水管網(wǎng)和垃圾運營設施由于其投資浩大、資本沉淀性強、建設周期長，社會資本一般難以介入，這就需要政府來投資。相反，污水、垃圾處理廠建設則完全可以市場化，采取BOT、TOT等形式由民間資本來投資。實際上，近年來“政府建網(wǎng)、企業(yè)建廠、市場運營”模式已經(jīng)取得了許多成功經(jīng)驗，業(yè)已成為我國城市環(huán)境建設的基本模式。
（二）完善落實特許經(jīng)營權抵押貸款政策
在原國家計委、原建設部、原國家環(huán)保總局于2002年聯(lián)合發(fā)布的《關于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》中，鼓勵城市政府用污水、垃圾處理費收費權質(zhì)押貸款。不少省份也已制定相應的政策，允許投資企業(yè)用特許經(jīng)營權向金融機構質(zhì)押貸款，用于污水、垃圾處理廠的建設和運行。但這項政策在執(zhí)行過程中，也遇到一些問題，主要表現(xiàn)在，污水、垃圾處理企業(yè)以特許經(jīng)營權進行質(zhì)押貸款時，銀行仍要求企業(yè)（或企業(yè)所屬的集團）提供資產(chǎn)或股權擔保，這使得特許經(jīng)營權質(zhì)押貸款政策成為一紙空文。鑒于特許經(jīng)營權已包含收費權、經(jīng)營權等，建議相關部委進一步明確投資企業(yè)可以用特許經(jīng)營權進行質(zhì)押貸款，并由國務院出面協(xié)調(diào)銀行系統(tǒng)落實執(zhí)行。
（三）設立城鎮(zhèn)環(huán)境設施運營基金
目前，我國污水、垃圾處理設施建設已經(jīng)入高速發(fā)展期，國家有關部門已經(jīng)提出，從2009年起用3年時間，在“十一五”規(guī)劃基礎上，擴大全國縣城污水垃圾處理設施覆蓋面，使全國90％以上縣城建設污水垃圾處理設施?？梢灶A見，未來幾年內(nèi)，隨著各地污水、垃圾處理設施的陸續(xù)建成，將由高速建設期逐步轉入運營期。但據(jù)有關研究機構調(diào)查顯示，目前全國近1500座污水處理廠中，有一半處于半開工狀態(tài)。造成這種狀況的原因是，許多地區(qū)尚未建立污水、垃圾收費機制；或雖已建立，但未足額征收。特別是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和一些中小城鎮(zhèn)，污水、垃圾處理收費機制還很不健全。這有可能造成新一輪環(huán)境投資建成的污水和垃圾處理設施又成為“曬太陽”工程。
為此，建議國家設立城鎮(zhèn)環(huán)境設施運營基金，基金數(shù)額由中央分別與各省、市結合實際確定，資金來源由中央、省、市三級財政每年按照一定比例投入。該基金主要為中小城鎮(zhèn)正在運營中的污水、垃圾處理設施提供運行補貼，提供補貼的前提是當?shù)乇仨氃谝欢〞r期內(nèi)建立和完善污水、垃圾收費體系。
美國設立清潔水州立滾動基金的做法值得我們借鑒，該基金是由聯(lián)邦和州政府按照4：1的比例投入資本金，各州設立管理機構，并根據(jù)本州的具體情況決定資金用途和申請程序等。目前，該基金周轉情況良好，除每年都有10億美元以上的本金和利息回流外，美國國會還根據(jù)美國環(huán)保局的“清潔水需求調(diào)查”，每年向這個滾動基金增撥11億美元的聯(lián)邦資金。我國在設立城鎮(zhèn)環(huán)境設施運營基金時可以借鑒這種滾動基金的做法，在污水和垃圾處理收費機制健全之后，將收取的處理費直接轉入運營基金，這樣可保證專款專用，也可達到滾動使用的效果。
（四） 進一步完善水價形成機制
現(xiàn)行污水處理費是隨自來水費一并征收的。完善水價形成機制、理順水價必須考慮污水處理費的成本變化。根據(jù)國家新水質(zhì)標準的要求，污水處理廠必須進行脫磷除氮和污泥處置，據(jù)環(huán)境商會測算，其成本將達到1.2元 /噸左右。而目前污水處理收費標準一般在0.8元/噸左右甚至更低，一方面難以滿足污水處理廠的正常運營需求，另一方面企業(yè)無法進行必要的技術升級，導致已建的污水處理設施中有相當一部分不能正常運轉。為此，建議對仍未開征污水處理費的城市應限期開征，已開征的應逐步提高征收標準至合理水平，以保證污水處理廠的正常運行。
（五）完善環(huán)境產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策
我國現(xiàn)行涉及到環(huán)境產(chǎn)業(yè)的稅種主要有所得稅、流轉稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。比較重要的政策包括2008年開始實行的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》、《關于資源綜合關于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》（財稅發(fā)[2008]156號）、《關于再生資源增值稅政策的通知》（財稅發(fā)[2008]157號）等。建議在已出臺的各項政策基礎上，進一步加大稅收優(yōu)惠力度，以利于環(huán)境產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。
一是減免環(huán)保企業(yè)所得稅。2008年開始實施的新《企業(yè)所得稅法》中規(guī)定，對從事公共污水處理、公共垃圾處理、節(jié)能減排技術改造等項目的所得，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，給予“三免三減半”的優(yōu)惠。建議可進一步加大力度，環(huán)保企業(yè)所得稅在前六年的“三免三減半”之后，可比照高新技術企業(yè)按15%的稅率征收。
二是免征土地使用稅、房產(chǎn)稅。建議比照《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》中“市政街道、廣場、綠化地帶等公共用地”免征土地使用稅的規(guī)定和《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》中“由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位”免征房產(chǎn)稅的規(guī)定，對污水和垃圾處理企業(yè)的兩稅予以免征，或即征即退。浙江省已出臺規(guī)定，對污水處理廠的生產(chǎn)經(jīng)營用房及其所占的土地給予減免房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的優(yōu)惠政策，可在全國各地推廣。
（六）制定環(huán)境公用設施用電優(yōu)惠政策
據(jù)測算，電費一般占污水處理廠運行成本的50%左右，近年來電費不斷上調(diào)，使污水處理廠的運行費用不斷增高，甚至已影響到其正常運行。另一方面，目前全國各地對環(huán)保企業(yè)用電優(yōu)惠價格各有不同。如江西、甘肅、重慶等省執(zhí)行的是非普工業(yè)電價，廣東、廣西、遼寧、福建、浙江等省則執(zhí)行大工業(yè)電價，兩者之間的差價約每千瓦時0.1元。河南、四川等省采取的是比較靈活的規(guī)定。此外，江蘇、重慶等地對污水和垃圾處理企業(yè)用電不執(zhí)行峰谷電價，福建省則執(zhí)行峰時不上浮，谷時按基價下調(diào)60%的用電政策。
為降低污水和垃圾處理設施運行成本，確保環(huán)境設施正常經(jīng)濟運行，建議各地污水、垃圾處理設施運行用電統(tǒng)一執(zhí)行大工業(yè)電價，并做到峰時不上浮，谷時按適當?shù)谋壤抡{(diào)。同時，還可參考上海市做法，根據(jù)污水處理廠COD削減績效等對環(huán)保企業(yè)進行電價補貼獎勵，以發(fā)揮環(huán)境公用設施的減排潛力。
（七）完善垃圾處理收費機制
垃圾收費問題一直是垃圾處理產(chǎn)業(yè)的瓶頸問題，垃圾處理收費標準低、征繳率低，致使許多環(huán)境設施運營舉步維艱。一方面，垃圾收費一直沒有找到有效的收費載體，大部分是按每戶每月收費，或是按每月每人收費，或是按噸收費，哈爾濱等一些城市則是采用納稅的方式征收。另一方面，收費主體也有較大差異，主要收費部門是環(huán)衛(wèi)部門，但也有地方是通過居委會或物業(yè)公司代收。收取過程中的代收、代扣、代繳等缺乏相應的法律依據(jù)，難以解決欠費、逃費、拒繳等問題。目前，全國城市垃圾處理費的征收面僅在16%左右，開征垃圾處理費的城市平均收繳率通常也只有30-50%。
為此，提出以下兩點建議：
一是完善垃圾處理費征收標準和方式。對于垃圾處理費，未開征的城市要盡快開征；已開征的城市，可根據(jù)保本微利原則適時提高收費標準。同時，研究實行適當?shù)恼魇辗绞剑鐚⒗幚碣M與水費、電費、燃氣費等同時收取，或委托代收，務必做到應征盡征，提高征繳率。廣東中山市自2005年以來采用將垃圾費攤入水費即“水消費系數(shù)法”的方式，取得很好效果，2006年實際收繳率達97%，收繳成本僅為1%，可資借鑒。
二是加強對垃圾處理收繳費用的監(jiān)督和管理。政府應設立垃圾處理費專用資金帳戶，并按合同約定，足額支付投資運營企業(yè)。任何單位和個人不得截留、挪用、擠占。
（八）進一步開拓國際市場
建議營造良好的政策環(huán)境，實施“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，為環(huán)保企業(yè)走向國際市場開辟途徑，促進環(huán)保企業(yè)開展國際競爭和合作。
一是建議國家實施“綠色馬歇爾計劃”。對非洲、中東、南美和東南亞等產(chǎn)油國實施環(huán)境保護援助貸款或贈款，支持其建設環(huán)境公共設施；也可在我國國際援助項目中配套環(huán)保項目，并由國內(nèi)大型環(huán)保企業(yè)參與建設和運營。同時，支持符合條件的環(huán)保骨干企業(yè)到境外參加環(huán)境治理工程和生態(tài)保護工程競標，承攬境外各類技術咨詢培訓、工程設計和建設運營項目，大力擴展環(huán)保設備出口和服務輸出。
二是鼓勵環(huán)保企業(yè)利用此次國際金融危機有利時機，通過合作、并購、參股國內(nèi)外先進環(huán)保研發(fā)和設備制造企業(yè)，整合戰(zhàn)略資源促進產(chǎn)業(yè)升級。尤其在技術開發(fā)上加大力度，增強企業(yè)核心競爭力。
三是對環(huán)保企業(yè)出口給予金融和稅收支持。完善出口信用保險政策，加強出口信貸對環(huán)保產(chǎn)品的支持力度?？杀日諏ν獬邪こ坦荆瑢Νh(huán)保企業(yè)執(zhí)行出口退（免）稅政策，環(huán)保產(chǎn)品免征增值稅和消費稅。
主題詞：環(huán)境產(chǎn)業(yè) 發(fā)展 建議
報送：中央政策研究室 國務院研究室 國務院發(fā)展中心
國家發(fā)改委 財政部 住房與城鄉(xiāng)建設部 環(huán)保部 水利部 國家稅務總局 電監(jiān)會 銀監(jiān)會 中國人民銀行 國土資源部 工業(yè)和信息化部 全國工商聯(lián)
抄送：各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會秘書處 2009年6月1日印發(fā)
