關(guān)于加強生活垃圾處理和污染綜合治理工作的意見
（征求意見稿）
生活垃圾處理和污染綜合治理是城市管理及公共服務(wù)的重要組成部分，是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要內(nèi)容，是關(guān)系民生的基礎(chǔ)性公益事業(yè)。近年來,在黨中央、國務(wù)院高度重視下，我國生活垃圾處理和污染防治工作取得了長足發(fā)展，政策法規(guī)不斷完善，資金投入不斷加大，處理能力和無害化處理率大幅提高。然而，隨著城鎮(zhèn)化進程加快以及人民生活水平提高，我國生活垃圾產(chǎn)生量不斷增長，而與此同時，生活垃圾分類、回收和處理及污染防治能力與水平相對滯后，已成為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的一個薄弱環(huán)節(jié)，亟須采取綜合措施加以解決。現(xiàn)提出以下意見。
一、指導(dǎo)思想、目標任務(wù)
（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持政府主導(dǎo)、社會參與，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃，因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，促進源頭減量，推進分類收集，健全收運體系，提高處理能力，組織技術(shù)示范，制定政策措施，完善法規(guī)標準，加強監(jiān)督管理，大力提升生活垃圾無害化處理水平，推進生活垃圾減量化和資源化工作，切實保障人民群眾身體健康和環(huán)境安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
（二）目標任務(wù)。到2015年年底，建立健全生活垃圾處理政策體系和污染綜合治理監(jiān)管體系，減量化、資源化和無害化水平進一步提高，生活垃圾污染得到有效控制。全國城市生活垃圾無害化處理率達到80%，其中36個大城市（省會城市和計劃單列市）達到95%。全國所有縣城建成1座以上生活垃圾無害化處理設(shè)施。城市生活垃圾產(chǎn)生量增長率逐年下降，“十二五”末人均生活垃圾產(chǎn)生量實現(xiàn)零增長。農(nóng)村生活垃圾分類收集、無害化處理水平有較大提高，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況有實質(zhì)性改善。
二、多管齊下綜合治理
（三）積極促進源頭減量。抓緊研究制定包裝物強制回收管理辦法，加大《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》（國辦發(fā)〔2007〕72號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于治理商品過度包裝工作的通知》(國辦發(fā)〔2009〕5號)落實力度，防止過度包裝，減少包裝廢棄物產(chǎn)生。調(diào)整燃料結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展城市燃氣、太陽能和其他清潔能源。鼓勵餐具集中清洗消毒。在賓館、飯店等服務(wù)性行業(yè)，限制一次性用品的使用。推行“凈菜進城”，“凈菜上市”。健全再生資源回收網(wǎng)絡(luò)，方便居民交售廢紙、廢塑料、廢金屬等再生資源。在全社會大力提倡適度合理消費，厲行節(jié)約，反對浪費。
（四）穩(wěn)步推進分類收集。建立和完善先進的完整的廢舊商品回收利用和處理體系。鼓勵生產(chǎn)和銷售企業(yè)等單位通過“以舊換新”等多種方式回收廢舊商品。到2015年年底，年回收處理各類廢棄電器電子產(chǎn)品2000萬臺。建立和完善再生與綜合利用產(chǎn)品的質(zhì)量標準體系，采取政策措施，拓寬資源綜合利用產(chǎn)品市場。按照與后續(xù)垃圾處理技術(shù)、方式和能力相適應(yīng)的原則，積極開展城鄉(xiāng)生活垃圾分類收集和處理試點工作，并逐步推廣。在居民住宅區(qū)完善干濕垃圾收集和清運設(shè)施，鼓勵居民對家庭生活垃圾實施干濕分類，將餐廚垃圾與其它生活垃圾分離后分別投放。穩(wěn)步推進廢棄含汞熒光燈、廢藥品、廢殺蟲劑等有害廢物的單獨收運工作，積極扶持終端分類處理設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展。
（五）健全垃圾收運體系。按照分類、密閉、壓縮要求升級改造現(xiàn)有生活垃圾收集、中轉(zhuǎn)和運輸設(shè)施，逐步淘汰敞開式收集、中轉(zhuǎn)和運輸方式。改造生活垃圾處理中轉(zhuǎn)站，配套建設(shè)餐廚垃圾處理設(shè)施。提高生活垃圾分類收運能力和水平。到2015年年底，實現(xiàn)城市生活垃圾收集和運輸全部密閉化，餐廚垃圾和其他垃圾實現(xiàn)分類收運；縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立收集和運輸體系。
（六）合理選擇處理方式。本著因地制宜、技術(shù)可行、設(shè)備可靠、適度規(guī)模、成本經(jīng)濟的原則，合理選擇衛(wèi)生填埋、清潔焚燒、生物處理等垃圾處理方式。
對于擁有相應(yīng)土地資源且具有較好污染控制條件的地區(qū)，可采用衛(wèi)生填埋方式處理生活垃圾；對于土地資源緊張，生活垃圾熱值滿足要求的地區(qū)，可采用清潔焚燒處理技術(shù)；對于實行可降解有機垃圾分類回收的地區(qū)，可采用適宜的生物處理技術(shù)；對于生活垃圾混合收集的地區(qū)，不宜采用生物堆肥技術(shù)。
（七）加強餐廚垃圾管理。研究制定餐廚垃圾管理辦法，加強餐廚垃圾的產(chǎn)生、收集、運輸、處置及其相關(guān)工作的監(jiān)督管理，建立餐廚垃圾全過程管理制度。餐廚垃圾產(chǎn)生單位應(yīng)當將餐廚垃圾委托或提供給專業(yè)化處理單位處理，嚴禁直接使用餐廚垃圾飼養(yǎng)畜禽及魚類，嚴禁用未經(jīng)無害化處理的餐廚垃圾生產(chǎn)肥料，嚴禁將廢棄食用油脂（包括地溝油）加工后作為食用油使用。建立餐廚垃圾登記制度，餐廚垃圾產(chǎn)生單位應(yīng)如實記錄餐廚垃圾的產(chǎn)生時間、產(chǎn)生數(shù)量和處理情況。餐廚垃圾專業(yè)化處理單位應(yīng)如實記錄餐廚垃圾接受時間、數(shù)量和處理情況。
各城市人民政府應(yīng)制定規(guī)劃，合理布局，建設(shè)餐廚垃圾集中處理設(shè)施。在餐飲街、高校、度假村等餐廚垃圾產(chǎn)生集中的地區(qū)，試點建設(shè)小型餐廚垃圾資源化處理站。新建賓館、飯店、餐飲街、度假村、高校校區(qū)和大型小區(qū)等應(yīng)配套建設(shè)餐廚垃圾處理設(shè)施。組織開展城市餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點工作。到2015年年底前，36個大城市（省會城市和計劃單列市）實現(xiàn)餐飲行業(yè)餐廚垃圾集中收集和處理。
（八）加大農(nóng)村生活垃圾綜合治理力度。各地要把農(nóng)村生活垃圾綜合治理作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要突破口和關(guān)系農(nóng)民切身利益的大事，納入各級政府基本公共服務(wù)范圍，進一步加大政府投入和“以獎促治”政策實施力度，加強農(nóng)村環(huán)境綜合整治，推進農(nóng)村清潔工程建設(shè)。
社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，要把生活垃圾收運和處理作為重要內(nèi)容，在村莊建設(shè)布局上予以明確，在建設(shè)時序上，予以優(yōu)先考慮。要建立村莊清掃保潔機制，有條件的地區(qū)要將環(huán)衛(wèi)管理范圍向鄉(xiāng)村延伸覆蓋。要結(jié)合實際情況，把沼氣建設(shè)、有機垃圾發(fā)酵池建設(shè)和農(nóng)村改廁結(jié)合起來。以房前屋后基本沒有零星垃圾，村間集鎮(zhèn)基本沒有散放垃圾，河塘基本沒有漂浮垃圾，穿村鐵路公路基本沒有散落的塑料垃圾，廢棄農(nóng)藥及其包裝物基本沒有亂丟棄為目標要求，組織開展農(nóng)村生活垃圾收集和處理試點示范工程。鼓勵農(nóng)民將菜葉、菜根和谷皮果殼等有機物用于沼氣和漚肥原料，將建筑垃圾、灰渣等用于村莊平地、修路或者再生利用。
三、加強行業(yè)管理和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督
（九）嚴格生活垃圾項目特許經(jīng)營權(quán)招投標管理。制定項目投資主體招標投標管理辦法，嚴格執(zhí)行《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，規(guī)范生活垃圾處理特許經(jīng)營制度，科學(xué)設(shè)定項目邊界條件，加強招投標過程的監(jiān)督和管理，保證項目投資水平達到相關(guān)建設(shè)標準，防止投標單位通過惡性競爭獲得特許經(jīng)營權(quán)后隨意降低建設(shè)和運營水平。
（十）強化生活垃圾處理設(shè)施項目建設(shè)全過程監(jiān)管。完善生活垃圾處理技術(shù)市場準入制度，新技術(shù)、新工藝要有完整的生產(chǎn)性實驗報告和專門技術(shù)報告，并報經(jīng)省級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門會同有關(guān)部門審查通過后才能推廣應(yīng)用。嚴格執(zhí)行《城市黃線管理辦法》，完善信息公開和公眾參與機制，認真做好規(guī)劃選址、項目立項等前期準備工作。嚴格執(zhí)行建設(shè)市場管理規(guī)定，落實項目法人制、質(zhì)量監(jiān)督制、合同管理制、工程監(jiān)理制、工程竣工驗收制等管理制度，保證工程質(zhì)量。生活垃圾處理設(shè)施的設(shè)計、施工、監(jiān)理、竣工驗收等資料應(yīng)當依國家《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》及時向建設(shè)行政主管部門或者當?shù)爻墙n案館移交存檔，公眾可依法申請公開和查閱。
（十一）切實加強生活垃圾處理設(shè)施的運營管理。各地市容環(huán)衛(wèi)行政主管部門要制定生活垃圾處理設(shè)施運營監(jiān)管辦法。積極開展第三方監(jiān)管的試點，對已經(jīng)市場化運作的垃圾處理項目，可派駐監(jiān)督員，按照特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的條款，實施監(jiān)督核查。進一步推進和完善生活垃圾處理設(shè)施無害化等級評定工作。對生活垃圾焚燒設(shè)施操作人員實行職業(yè)資格證書制度。生活垃圾處理企業(yè)要完善各項運行管理規(guī)程，建立運行情況日記錄制度，加強人員培訓(xùn)，提高運營效率，充分發(fā)揮設(shè)施效益，保證污染物達標排放；要加強垃圾運輸管理，防止遺撒遺漏。
（十二）進一步規(guī)范生活垃圾處理企業(yè)環(huán)境管理。生活垃圾處理企業(yè)要建立污染排放日常監(jiān)測制度，每月向環(huán)境保護行政主管部門和市容環(huán)衛(wèi)行政主管部門報告運行情況和監(jiān)測結(jié)果并向社會公開。新建生活垃圾焚燒設(shè)施，必須安裝自動監(jiān)測系統(tǒng)，對燃燒溫度等主要運行工況和煙塵、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物排放情況進行實時監(jiān)測，并在企業(yè)主要出入口附近等顯著位置設(shè)立顯示屏，向社會公示監(jiān)測數(shù)據(jù)；要記錄并定期公開活性炭使用量，接受社會監(jiān)督。自動監(jiān)測系統(tǒng)應(yīng)當與環(huán)境保護行政主管部門和市容環(huán)衛(wèi)行政主管部門聯(lián)網(wǎng)。現(xiàn)有生活垃圾焚燒單位，必須于2011年12 月底之前達到上述要求。生活垃圾焚燒企業(yè)應(yīng)當對焚燒設(shè)施二噁英排放情況每年至少監(jiān)測一次，對氯化氫和重金屬每季度至少監(jiān)測一次。城鎮(zhèn)污水處理廠污泥應(yīng)按有關(guān)規(guī)定妥善處理，含水率超過60%的城鎮(zhèn)污水廠污泥不得進入生活垃圾填埋場填埋。生活垃圾處理企業(yè)應(yīng)當制定應(yīng)急預(yù)案，積極預(yù)防和妥善處置突發(fā)環(huán)境事件。
（十三）嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。嚴格執(zhí)行建設(shè)項目環(huán)境影響評價和環(huán)保“三同時”（建設(shè)項目的環(huán)保設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用）制度。各級環(huán)境保護行政主管部門要會同市容環(huán)衛(wèi)行政主管部門要把生活垃圾處理設(shè)施運行狀況納入重點監(jiān)管范圍，每月至少開展一次監(jiān)督性檢查，每兩個月至少開展一次常規(guī)污染物監(jiān)測，對焚燒設(shè)施二噁英排放情況每年至少監(jiān)測一次。2010年年底前，各地要對正在運行的生活垃圾處理設(shè)施污染狀況進行一次全面排查，近期完成對生活垃圾焚燒設(shè)施污染物排放特別是二噁英排放的監(jiān)測。對污染嚴重的垃圾處理設(shè)施，當?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門會同市容環(huán)衛(wèi)行政主管部門責(zé)令其限期整改，并向社會公布。
（十四）開展非正規(guī)生活垃圾處理設(shè)施和臨時堆放場所環(huán)境風(fēng)險評估和治理工作。2015年年底前，各地要完成環(huán)境敏感區(qū)域及大、中城市周邊簡易或非正規(guī)生活垃圾填埋場或堆放場所的環(huán)境風(fēng)險評估工作。經(jīng)評估存在污染需要治理的，應(yīng)當進行治理和修復(fù)，消除環(huán)境和安全隱患。要有計劃關(guān)閉過渡性的生活垃圾簡易或非正規(guī)填埋設(shè)施。
四、完善法規(guī)和政策體系
（十五）健全法律標準體系。加快《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法律法規(guī)修訂前期研究工作，完善相關(guān)管理制度。抓緊制定、修訂和完善生活垃圾處理和污染防治相關(guān)標準規(guī)范。加快地方立法步伐，制定完善地方生活垃圾處理相關(guān)法規(guī)和標準，規(guī)范生活垃圾處理行為。
（十六）完善經(jīng)濟政策。各地要認真執(zhí)行經(jīng)國務(wù)院同意原國家計委會同有關(guān)部門印發(fā)的《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》（計價格〔2002〕872號）和《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》（計投資〔2002〕1591號）的有關(guān)政策要求，完善生活垃圾收費辦法，按照補償垃圾收集、運輸和處理成本，合理盈利的原則核定垃圾收費標準，促進生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。要創(chuàng)新收費方式，提高收繳率，降低征收成本。開展行政機關(guān)和企事業(yè)單位向市容環(huán)衛(wèi)行政主管部門申報生活垃圾排放情況試點工作，推行計量收費。加強垃圾收費的使用監(jiān)管，確保專項用于生活垃圾的收集、運輸、中轉(zhuǎn)和終端處理環(huán)節(jié)。垃圾收費收入不足以補償生活垃圾收集、運輸、中轉(zhuǎn)和終端處理成本的，地方政府要予以補助，保證垃圾處理設(shè)施正常運行。完善資源綜合利用目錄，生活垃圾處理企業(yè)可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。
（十七）拓寬投融資渠道。根據(jù)生活垃圾處理低回報、高穩(wěn)定性、資金需求大的行業(yè)投資特點，研究開發(fā)適當?shù)牡统杀?、長期限的金融工具來支撐，如信托基金、企業(yè)債券等，豐富資金來源，建立多渠道投融資體系。抓緊建立和完善支持生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的財政、金融、土地等政策，降低企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營成本，扶持企業(yè)發(fā)展。
（十八）加大資金投入。對生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)給予適當補助。地方財政要對實施本地區(qū)生活垃圾處理和污染綜合治理規(guī)劃及監(jiān)管能力建設(shè)資金需求予以保障。
五、加大科技支撐力度和人才培養(yǎng)
（十九）加強生活垃圾處理污染防治技術(shù)研究。各級科技主管部門應(yīng)將生活垃圾處理技術(shù)納入相關(guān)科技計劃，加大支持力度。加強生活垃圾預(yù)處理、清潔焚燒、二噁英控制、生活垃圾滲濾液處理、水泥窯處置生活垃圾、生活垃圾焚燒飛灰無害化處置和利用、餐廚垃圾處理和資源化利用，廢棄油脂生產(chǎn)生物柴油、填埋場封場再利用、含汞熒光燈處理、生活垃圾污染場地評估和修復(fù)，以及垃圾處理環(huán)境監(jiān)測和性能檢測等技術(shù)研發(fā)，并依托重點工程項目組織開展試點示范。以廢棄農(nóng)藥包裝物、廢塑料、廢棄農(nóng)膜為重點，研究開發(fā)適合農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾處理技術(shù)。
（二十）提高生活垃圾處理技術(shù)裝備水平。針對垃圾填埋工藝中高性能防滲膜、壓實機、滲濾液處理及沼氣發(fā)電、垃圾焚燒等關(guān)鍵技術(shù)裝備，選取具有創(chuàng)新性、先進性、可靠性、自主知識產(chǎn)權(quán)且相對成熟的，開展工程示范。加強技術(shù)集成，加快生活垃圾裝備標準化、現(xiàn)代化和國產(chǎn)化水平。在整合利用現(xiàn)有科技資源基礎(chǔ)上，建設(shè)國家級垃圾處理工程技術(shù)中心，搭建“產(chǎn)、學(xué)、研”平臺，促進生活垃圾處理技術(shù)的研究機構(gòu)、處理設(shè)備的制造企業(yè)和生活垃圾處理企業(yè)的溝通、交流和合作，促進成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。
（二十一）加強人才培養(yǎng)。加強職業(yè)教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)生活垃圾處理和污染綜合治理專業(yè)人才。鼓勵高等院校和科研院所與有條件的重點企業(yè)合作，加強相關(guān)高級管理人才、高級技術(shù)人才、高級技能人才的培養(yǎng)。
六、加強規(guī)劃統(tǒng)籌
（二十二）研究制定全國“十二五”生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)及污染綜合治理等相關(guān)規(guī)劃。提出生活垃圾處理和污染綜合治理的基本思路、目標、原則、任務(wù)、投資和政策措施等。堅持減量化、資源化、無害化原則，按照發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的理念，加快生活垃圾處理減量、分類、中轉(zhuǎn)運輸和處理處置設(shè)施建設(shè)及現(xiàn)有垃圾處理設(shè)施技術(shù)升級改造，提高餐廚垃圾集中收集和處理能力，加強運行監(jiān)管能力和環(huán)境監(jiān)測能力，促進生活垃圾處理和污染綜合治理能力迅速提高。各城市人民政府要結(jié)合本地區(qū)的實際，組織編制實施本轄區(qū)內(nèi)生活垃圾處理和污染綜合治理規(guī)劃，并納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。
（二十三）嚴格執(zhí)行城市建設(shè)相關(guān)規(guī)劃。地方各級政府編制的生活垃圾處理和污染綜合治理規(guī)劃要符合城市總體規(guī)劃要求。重點要做好生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃選址工作，保障處理設(shè)施建設(shè)用地，嚴格規(guī)范垃圾處理設(shè)施周邊的建設(shè)開發(fā)活動。鼓勵打破行政區(qū)域限制，探索區(qū)域共建共享生活垃圾處理設(shè)施。各級政府必須嚴格執(zhí)行城市總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，未經(jīng)相關(guān)法定程序，不得隨意更改。進一步完善規(guī)劃公開和公眾參與的程序和制度，相關(guān)規(guī)劃草案應(yīng)當依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》征求專家和公眾的意見。
七、嚴格落實責(zé)任
（二十四）明確地方政府責(zé)任。生活垃圾處理和污染綜合治理工作由地方政府負責(zé)，要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊制定落實本意見的實施方案，將各項任務(wù)逐級分解落實到責(zé)任單位和企業(yè)，并強化考核和監(jiān)督。生活垃圾處理和污染綜合治理目標完成情況要納入地方政府績效考核體系，并參照《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》（國發(fā)〔2007〕36號）予以考核。地方各級監(jiān)察部門會同有關(guān)部門要建立垃圾處理設(shè)施建設(shè)質(zhì)量和運行管理責(zé)任追究制度，對建設(shè)質(zhì)量低劣造成設(shè)施不能正常運行的，依法追究其經(jīng)濟責(zé)任并限期整改；情節(jié)嚴重的或發(fā)生嚴重污染事故的，要全過程分析排查立項、審批、驗收等各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，追究有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機關(guān)處理。
（二十五）深化環(huán)衛(wèi)體制改革。各地應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變政府職能，按照政企分開、政事分開、事企分開的原則，制定具有可操作性的改革方案，穩(wěn)步推進環(huán)衛(wèi)體制改革。財政、人力資源社會保障等部門要研究制定財政、再就業(yè)等扶持政策，確保環(huán)衛(wèi)體制改革穩(wěn)步推進，加強環(huán)衛(wèi)行業(yè)能力建設(shè)，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)水平。
（二十六）加強宣傳教育。將推行生活垃圾源頭減量、分類收集和倡導(dǎo)綠色消費作為社會主義生態(tài)文明、精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體加強宣傳教育。從家庭一日三餐入手，推廣普及垃圾減量和分類知識，在全社會養(yǎng)成垃圾減量和分類的良好習(xí)慣，樹立“垃圾處理、人人有責(zé)”的觀念，鼓勵全民參與。要特別注重中小學(xué)生的環(huán)境教育，在中小學(xué)課本中增加垃圾減量和分類處理的教育內(nèi)容。各地區(qū)要采取多種形式普及垃圾處理和污染防治相關(guān)知識，鼓勵將生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)成環(huán)境教育基地，設(shè)立公眾參觀日，讓群眾充分了解垃圾處理設(shè)施運營和污染控制情況。
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