我國環(huán)評工作的基本情況
1.不斷完善配套法規(guī)。自《環(huán)境影響評價(jià)法》頒布實(shí)施以后，原國家環(huán)保總局又起草了規(guī)劃環(huán)評條例，此條例已上報(bào)國務(wù)院。此外，制定了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件分級審批規(guī)定》、《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)資質(zhì)管理辦法》、《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查辦法》、《環(huán)境影響評價(jià)審查專家?guī)旃芾磙k法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批程序規(guī)定》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)行為準(zhǔn)則與廉政規(guī)定》等配套部門規(guī)章。
2.繼續(xù)建立和健全評價(jià)體系和評價(jià)能力建設(shè)。成立了評估機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國建設(shè)項(xiàng)目、區(qū)域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的技術(shù)評估與審核；建立了科學(xué)的環(huán)評審批程序和比較健全的環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系，組建了環(huán)境質(zhì)量模式技術(shù)支持中心、環(huán)境質(zhì)量計(jì)算中心、科研中心等環(huán)評重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；組建了由院士、各領(lǐng)域具有較高知名度和較深造詣的資深專家組成的環(huán)境影響評價(jià)專家?guī)臁４送?，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心先后建設(shè)了中國環(huán)境影響評價(jià)網(wǎng)、環(huán)境影響評價(jià)論壇，有效地把評估單位、環(huán)評機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位等聯(lián)系在一起，起到了很好的溝通交流、資源與信息共享的作用。
3.開展專項(xiàng)環(huán)境影響評價(jià)?！董h(huán)境影響評價(jià)法》實(shí)施以來，我國大部分綜合規(guī)劃和有關(guān)環(huán)境專項(xiàng)規(guī)劃均把環(huán)境影響評價(jià)工作作為其重要內(nèi)容納入規(guī)劃，有關(guān)部門與環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合對水利、旅游、自然資源開發(fā)等部分規(guī)劃的環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行了專項(xiàng)審查。通過專項(xiàng)環(huán)境影響評價(jià)的開展，有利于保證政府及其有關(guān)部門在擬定和編制對環(huán)境有影響的規(guī)劃時(shí)，做出對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)有利的綜合決策。
對我國環(huán)評工作存在問題的思考
(一)《環(huán)評法》本身存在的問題
1.對部分企業(yè)的違法行為缺乏處罰依據(jù)。《環(huán)境影響評價(jià)法》中缺乏對未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件和未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開工建設(shè)且已建成投產(chǎn)項(xiàng)目的處罰依據(jù)，對企業(yè)違法行為造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的既成事實(shí)無法處置，基層環(huán)保部門和人民群眾意見較大。特別是《環(huán)評法》第三十一條關(guān)于“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的規(guī)定，減輕了企業(yè)違法的風(fēng)險(xiǎn)，客觀上“鼓勵”企業(yè)未批先建，造成“先上車，后補(bǔ)票”的現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，對違反環(huán)評的事件處罰額度太低，企業(yè)違法成本過低。
2.缺乏“三同時(shí)”方面的規(guī)定。現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價(jià)法》僅提出了“對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的
環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施”，并未就“對策和措施”的執(zhí)行和檢驗(yàn)(即“三同時(shí)”和環(huán)保驗(yàn)收)做出規(guī)定，將這一完整的環(huán)境管理體系割裂開來。這一制度缺陷使環(huán)評有效性大打折扣。
3.分級審批規(guī)定沒有突出環(huán)境管理的特點(diǎn)?！董h(huán)評法》關(guān)于分級審批的規(guī)定過于強(qiáng)調(diào)與有關(guān)部委審批項(xiàng)目程序的一致性，沒有考慮項(xiàng)目對環(huán)境的影響性質(zhì)。這對于污染輕的項(xiàng)目下放審批、污染重的項(xiàng)目上收審批存在法律障礙，可能造成建大樓等環(huán)境影響較小的項(xiàng)目要到環(huán)境保護(hù)部審批，而一些環(huán)境污染較重的建設(shè)項(xiàng)目卻在地方一級環(huán)保部門審批。
4.沒有將部分重要規(guī)劃納入法定的評價(jià)范圍?！董h(huán)評法》除了對“一地、三域、十專項(xiàng)”進(jìn)行了規(guī)定之外，并沒有規(guī)定具體的審查要求，也沒有編制內(nèi)容的要求，難以保證環(huán)境影響篇章或者說明的編制質(zhì)量，容易使很多工作流于形式，不能達(dá)到“預(yù)防規(guī)劃實(shí)施可能造成的不良環(huán)境影響的目的”。
(二)我國開展環(huán)評工作存在的主要問題
1.規(guī)劃環(huán)評的審查主體存在爭議。規(guī)劃環(huán)評召集審查的主體多樣，部分行業(yè)主管部門不僅負(fù)責(zé)規(guī)劃的審批，還自行組織規(guī)劃環(huán)評的審查，使得環(huán)保部門難以在保護(hù)環(huán)境上起到把關(guān)作用，這種管理“封閉運(yùn)作”常常使規(guī)劃環(huán)評流于形式。
2.部分領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評管理多頭、界定不清。對海洋工程與海岸工程的界定，海洋部門和環(huán)保部門的理解不一致，對企業(yè)而言，哪個規(guī)定都要遵守，只好同一個項(xiàng)目按照兩個部門的要求做兩份環(huán)評文件，企業(yè)苦不堪言。
3.部分環(huán)評項(xiàng)目存在“無的放矢”現(xiàn)象。有的環(huán)評項(xiàng)目脫離法規(guī)要求，胡亂套用通用標(biāo)準(zhǔn)，單純強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制污染，項(xiàng)目缺乏科學(xué)合理的論證。如燃用含硫量小于0.3％的煤的電廠鍋爐煙氣脫硫，當(dāng)采用造價(jià)高、水耗和電耗較大的石灰石—石膏濕法工藝時(shí)，對環(huán)境的負(fù)面影響大于脫硫效果，對環(huán)境造成更大的污染。
4.環(huán)評審查“本末倒置”情況嚴(yán)重。環(huán)評最重要的是評價(jià)建設(shè)項(xiàng)目污染物排放濃度、排放量，對環(huán)境的影響以及環(huán)保設(shè)施要達(dá)到的效果，而不是工藝流程的確定或設(shè)備選型。目前國內(nèi)外的法規(guī)并沒有規(guī)定上何種脫硫裝置、選擇何類除塵器等。我國現(xiàn)行的大部分規(guī)定內(nèi)容較細(xì)，反而束縛了企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和有效的污染控制。
5.“三同時(shí)”管理不落實(shí)。長期以來建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理“重審批、輕驗(yàn)收”現(xiàn)象突出，環(huán)保驗(yàn)收管理十分薄弱，帶來的嚴(yán)重后果就是建設(shè)項(xiàng)目不落實(shí)環(huán)評要求、未經(jīng)環(huán)保驗(yàn)收擅自投運(yùn)等違法行為泛濫，環(huán)評有效性得不到保障，大量建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保驗(yàn)收就成為“老污染源”，給后續(xù)環(huán)境監(jiān)管帶來巨大困難。
(三)我國《環(huán)評法》實(shí)施過程中存在的問題
1.規(guī)劃未經(jīng)環(huán)評就通過審批的違法現(xiàn)象突出。這種不知法、不守法的問題不是個別現(xiàn)象，在國家有關(guān)部門和省級政府也是屢見不鮮。例如新疆維吾爾自治區(qū)伊犁伊寧礦區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)大雁礦區(qū)等12個國家級礦區(qū)的總體規(guī)劃在未開展環(huán)評(或已開展尚未完成)的情況下即已通過國家發(fā)改委的審批。廣州港總體規(guī)劃在未經(jīng)環(huán)評的情況下就于2006年3月通過了交通部和廣東省政府的審批。這樣的行為往往在實(shí)施中存在重大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，可能會對生態(tài)系統(tǒng)和資源產(chǎn)生不可逆的負(fù)面影響。
2.建設(shè)項(xiàng)目違法開工處理不到位，處罰力度較輕。按照《環(huán)評法》要求，項(xiàng)目未經(jīng)審批擅自開工建設(shè)，環(huán)保部門應(yīng)首先責(zé)令停止建設(shè)，方可限期補(bǔ)辦手續(xù)。但是由于人力、物力以及地方干預(yù)等各種方面的原因，這一點(diǎn)很難做到。同時(shí)，對建設(shè)項(xiàng)目違法開工的處罰，往往注重的不是責(zé)令項(xiàng)目停止建設(shè)，而是幾萬元或幾十萬元的罰款，罰款一交，審批補(bǔ)辦，違背了真正執(zhí)行法律的本意。
3.跟蹤評價(jià)的職責(zé)不明確、責(zé)任難落實(shí)?！董h(huán)評法》對于何時(shí)組織、如何組織跟蹤評價(jià)缺乏明確要求；規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)、環(huán)保部門的職責(zé)不明確；跟蹤評價(jià)的責(zé)任也難以落實(shí)。因此，《環(huán)評法》實(shí)施5年來，開展環(huán)境影響跟蹤評價(jià)的規(guī)劃非常少，規(guī)劃環(huán)境影響文件中提出的對策措施也難以得到落實(shí)，造成了規(guī)劃編制、規(guī)劃審批與規(guī)劃實(shí)施過程的脫節(jié)，不利于環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督管理。
4.公眾參與效率不高。幾年來，雖然公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的積極性有所提高，但是實(shí)事求是地說，公眾參與在一定程度上仍流于形式，走過場。在實(shí)際工作中公眾參與的對象仍具有隨機(jī)性，在選擇參與對象時(shí)，對公眾的環(huán)境意識、思想文化素質(zhì)、法制觀念等背景欠考慮。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的公眾參與基本上是建設(shè)單位委托環(huán)評單位進(jìn)行，與《環(huán)評法》的制定初衷不符，起不到應(yīng)有的作用，還浪費(fèi)了人力、物力、財(cái)力。
5.環(huán)評信息共享及跟蹤監(jiān)測制度不落實(shí)。受機(jī)構(gòu)、人員和資金的限制，目前還有部分法律賦予我們的職責(zé)及法定職能沒有得到很好的履行。如《環(huán)評法》中規(guī)定的環(huán)評基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、重大規(guī)劃的跟蹤評價(jià)、建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)和跟蹤檢查、水土保持的審查以及海洋工程環(huán)評審批的備案管理等職能在實(shí)際工作中并沒得到很好的貫徹落實(shí)。
加強(qiáng)我國環(huán)評工作的對策建議
1.建立健全環(huán)評責(zé)任制。要進(jìn)一步明確和細(xì)化建設(shè)單位、環(huán)評單位、審批單位及有關(guān)人員的相關(guān)法律責(zé)任，在法律中明確規(guī)定:環(huán)評單位和個人要為其出具環(huán)評的真實(shí)性負(fù)責(zé)任，對環(huán)境影響評價(jià)文件質(zhì)量進(jìn)行日?？荚u，防止環(huán)評工作因建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)決策失誤，環(huán)評人員向決策者提供的觀點(diǎn)、論據(jù)、論證的失真和不科學(xué)而造成偏差。
2.建立環(huán)評雙向論證制度。由于現(xiàn)行環(huán)評體制存在一定弊端，環(huán)評單位環(huán)評時(shí)往往考慮有利的方面多，分析不利的因素少，造成環(huán)評時(shí)認(rèn)為可行的建設(shè)項(xiàng)目，上馬后卻由于環(huán)境質(zhì)量問題而變得不可行。因此，在進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)時(shí)，不僅要重視環(huán)評可行性論證，對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的不可行性也要進(jìn)行充分論證，從正反兩方面對項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行綜合化比較分析。
3.增加環(huán)境信息公開的內(nèi)容和深度。目前，環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)公布了環(huán)評信息公開目錄，其中把建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件的受理情況、受理環(huán)境影響評價(jià)文件的審批結(jié)果和建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收結(jié)果作為主動公開的信息。根據(jù)環(huán)評應(yīng)當(dāng)積極促進(jìn)公眾參與的立法精神，建議對主動公開的信息進(jìn)一步增加內(nèi)容和深度。包括:審批后的環(huán)境影響報(bào)告書的確定的項(xiàng)目選址和建設(shè)方式、審批意見全文、審批時(shí)間等，并將公開的內(nèi)容通過《環(huán)評法》的修改加以確定。
4.加強(qiáng)環(huán)評的公眾參與。發(fā)動和吸引更多的社會團(tuán)體和公眾廣泛、深入?yún)⑴c到環(huán)境影響評價(jià)的管理過程中來，切實(shí)發(fā)揮環(huán)評法律制度的內(nèi)在優(yōu)勢，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對涉及重大公眾權(quán)益的項(xiàng)目召開公眾聽證會、座談會等多種形式，充分發(fā)揮公眾在環(huán)境影響評價(jià)管理中的積極作用。
5.充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用。行業(yè)協(xié)會尤其是產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)中的一支重要力量，對本行業(yè)生產(chǎn)設(shè)備，包括環(huán)保設(shè)施的工藝流程、設(shè)備特性及運(yùn)行效果最為了解，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下的環(huán)境影響評價(jià)中理應(yīng)發(fā)揮重要的作用。因此，邀請行業(yè)協(xié)會專家參與環(huán)評，是對我國環(huán)評工作的一大促進(jìn)。
6.加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)文件評估的專業(yè)技術(shù)性。目前，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件評估主要是由環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、地下水等專業(yè)領(lǐng)域的專家負(fù)責(zé)，鑒于建設(shè)項(xiàng)目的專業(yè)性強(qiáng)，對項(xiàng)目布局、工程內(nèi)容、工藝流程等環(huán)境影響評價(jià)評估專業(yè)技術(shù)要求高，建議選派或增加行業(yè)專家參加建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件評估，明確技術(shù)評估、技術(shù)審核要求和質(zhì)量等方面的要求與規(guī)定。
(作者單位:薛惠鋒，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會；王海寧，西北工業(yè)大學(xué)自動化學(xué)院)
要點(diǎn)提示
本文詳細(xì)分析了我國現(xiàn)行的環(huán)評制度存在的缺陷與不足，并提出了一些思考與建議，認(rèn)為應(yīng)建立健全環(huán)評責(zé)任制和環(huán)評雙向論證制度，增加環(huán)境信息公開的內(nèi)容和深度，加強(qiáng)環(huán)評的公眾參與，充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)文件評估的專業(yè)技術(shù)性。
編輯心得
環(huán)評制度作為國家的重要宏觀調(diào)控手段，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展起到了不可替代的作用，它在國家宏觀調(diào)控中發(fā)揮了巨大作用，與節(jié)能減排的國家戰(zhàn)略、開發(fā)建設(shè)、人民群眾日常生活息息相關(guān)，受到全社會的廣泛關(guān)注。作為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系最為緊密的環(huán)境管理制度，環(huán)評工作必須順應(yīng)新形勢，再拓新思路，從體制和制度層面尋求解決問題的新辦法、新路徑。
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