關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)垃圾處理行業(yè)發(fā)展的政策建議
“十一五”期間我國(guó)加大生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)力度，處理能力逐步提高。截至2009年底，全國(guó)城市（含設(shè)市城市和縣城）垃圾無(wú)害化處理能力40.15萬(wàn)噸/日，比2005年增加13萬(wàn)噸/日。2009年全國(guó)城市垃圾無(wú)害化處理廠共有853座，比2005年凈增加258座，全國(guó)設(shè)市城市生活垃圾無(wú)害化處理率為71.03％，提前一年完成“十一五”規(guī)劃提出的70%的目標(biāo)。
在垃圾無(wú)害化處理方面，目前主要有衛(wèi)生填埋、焚燒和堆肥三種方式。其中衛(wèi)生填埋運(yùn)行成本低、技術(shù)成熟、操作簡(jiǎn)便，是我國(guó)現(xiàn)階段的主要處理方式，2009年占全部處理能力的78.10%；焚燒具有占地較省，減量效果明顯的特點(diǎn)，近年來(lái)在土地比較緊張的東部及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展較快，2009年占全部處理能力的18.47%；堆肥由于分類難、成本高和質(zhì)量不穩(wěn)定，目前處于萎縮狀態(tài)，僅占2.06%。總體上，除堆肥外，衛(wèi)生填埋和焚燒處理方式均有較大增長(zhǎng)，其中2009年焚燒處理能力與處理量的增幅均超過(guò)50％。
一、垃圾處理行業(yè)發(fā)展中的主要問(wèn)題
1. 垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行水平有待提高
一是資金投入不足導(dǎo)致設(shè)施建設(shè)水平不高。垃圾處理設(shè)施建設(shè)資金缺口大，到“十一五”末，全國(guó)累計(jì)完成建設(shè)投資額低于“十一五”規(guī)劃投資的60%。另外，部分垃圾處理設(shè)施由于投資不到位、配套環(huán)保設(shè)施不齊全等原因，導(dǎo)致設(shè)施建設(shè)水平不高，達(dá)不到設(shè)計(jì)要求。
二是設(shè)施運(yùn)行經(jīng)費(fèi)短缺導(dǎo)致運(yùn)行不穩(wěn)。一方面，國(guó)家雖然出臺(tái)了垃圾收費(fèi)的相關(guān)辦法，但征收覆蓋面低，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，收繳成本高、難度大，無(wú)法滿足運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的需求。另一方面，由于中國(guó)垃圾熱值普遍較低，采用何種技術(shù)都需添加輔助燃料才能保證焚燒徹底。目前，垃圾發(fā)電項(xiàng)目收入主要來(lái)自政府支付的垃圾處理服務(wù)費(fèi)和上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼，自2007年開始中國(guó)燃料價(jià)格不斷攀升，燃煤和燃油價(jià)格與2005年相比漲幅均高達(dá)80%以上?，F(xiàn)行上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼按2005年標(biāo)桿電價(jià)+0.25元/千瓦時(shí)執(zhí)行，已不能覆蓋運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的提升。
2. 政府管理機(jī)制不完善
一是垃圾分類收集流于形式。目前中國(guó)已經(jīng)開始推行垃圾分類收集試點(diǎn)工作，取得了一定成效，但效果不甚理想，垃圾分類收集存在形式化的趨向。一方面垃圾分類收集、收運(yùn)體系不配套，居民意識(shí)和習(xí)慣需要適應(yīng)過(guò)程，以及缺乏激勵(lì)機(jī)制和資金保障等原因，造成分類效果不理想。另一方面垃圾分類收集沒(méi)有考慮后續(xù)處理的問(wèn)題，經(jīng)密封擠壓后的垃圾到了垃圾處理廠根本無(wú)法識(shí)別垃圾的類別，使分類程序形同虛設(shè)，同時(shí)也挫傷了市民進(jìn)行垃圾分類的積極性。
二是對(duì)于垃圾處理的宣傳力度不夠。在公眾對(duì)垃圾處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響疑慮較大的情況下，政府缺乏誠(chéng)懇、公開、透明的信息發(fā)布渠道和正確的輿論導(dǎo)向，導(dǎo)致垃圾處理設(shè)施規(guī)劃難、選址難、環(huán)評(píng)難、建設(shè)難，加劇了設(shè)施能力不足的矛盾。
三是垃圾處理項(xiàng)目審批程序不合理。截至2009年底，中國(guó)已有近200個(gè)垃圾焚燒廠投運(yùn)及在建，但真正達(dá)到國(guó)家環(huán)保復(fù)核、投入運(yùn)營(yíng)的為數(shù)不多。主要原因是政府過(guò)多干預(yù)項(xiàng)目立項(xiàng)審批、工藝技術(shù)與設(shè)備選擇和建設(shè)運(yùn)營(yíng)，建設(shè)運(yùn)營(yíng)復(fù)核審批程序也過(guò)于繁雜。
二、推進(jìn)垃圾處理行業(yè)發(fā)展的政策建議
1. 完善垃圾處理服務(wù)費(fèi)和補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制
垃圾處理服務(wù)費(fèi)及補(bǔ)貼問(wèn)題一直是行業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，制約著垃圾處理行業(yè)的健康發(fā)展。為此，提出以下幾點(diǎn)建議：
一是進(jìn)一步完善生活垃圾處理收費(fèi)制度。全面開征垃圾處理費(fèi)，加大征收力度，確定適合當(dāng)?shù)厍闆r的征收載體，建立穩(wěn)定的代收載體，鼓勵(lì)與水費(fèi)、電費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)等捆綁收費(fèi)的方式，提高收繳率，降低收費(fèi)成本。收繳的處理費(fèi)要專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行。有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)提高垃圾處理服務(wù)費(fèi)，將垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到保本微利水平，研究開征垃圾稅，確保垃圾處理設(shè)施正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展。
二是完善垃圾發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制。落實(shí)垃圾發(fā)電上網(wǎng)政策，對(duì)不同的焚燒技術(shù)一視同仁，只要尾氣排放達(dá)標(biāo)，上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼應(yīng)保持一致。按各地垃圾熱值設(shè)定發(fā)電量，在一個(gè)范圍內(nèi)科學(xué)確定某一數(shù)值作為垃圾補(bǔ)貼依據(jù)。為防止以垃圾發(fā)電名義上網(wǎng)獲得電價(jià)補(bǔ)貼，建議垃圾發(fā)電補(bǔ)貼計(jì)算方法為：發(fā)電量=垃圾處理量×噸垃圾發(fā)電量。當(dāng)計(jì)算的垃圾發(fā)電量大于實(shí)際發(fā)電量80%時(shí)，全額補(bǔ)貼垃圾發(fā)電。當(dāng)計(jì)算的垃圾發(fā)電量小于實(shí)際發(fā)電量80%但大于50%時(shí)，按計(jì)算電量補(bǔ)貼，其余按標(biāo)竿電價(jià)補(bǔ)貼。當(dāng)計(jì)算電量小于實(shí)際發(fā)電量50%時(shí)，不予補(bǔ)貼，所有發(fā)電量按標(biāo)竿電價(jià)計(jì)算，不承認(rèn)該項(xiàng)目為垃圾發(fā)電項(xiàng)目。
三是給予垃圾發(fā)電項(xiàng)目一定的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。在目前垃圾處理收費(fèi)尚不完善的情況下，為保證垃圾處理設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行，國(guó)家應(yīng)利用國(guó)債資金或設(shè)立環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)專項(xiàng)基金，對(duì)垃圾發(fā)電設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，特別是要向中西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、地方政府財(cái)政困難地區(qū)傾斜。
四是給予垃圾發(fā)電項(xiàng)目一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)。國(guó)家應(yīng)從中央財(cái)政節(jié)能減排專項(xiàng)資金中安排資金對(duì)垃圾發(fā)電項(xiàng)目按照主要污染物減排量和一定標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)。
2. 完善垃圾處理企業(yè)稅收優(yōu)惠政策
嚴(yán)格落實(shí)已出臺(tái)的節(jié)能環(huán)保、資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策。擴(kuò)大享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和項(xiàng)目目錄。
一是免征土地使用稅、房產(chǎn)稅 。建議比照由國(guó)家財(cái)政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位免征房產(chǎn)稅和土地使用稅的政策，對(duì)垃圾處理廠的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用房及其所占的土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。
二是減免企業(yè)所得稅。從國(guó)家扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的角度出發(fā)，建議比照國(guó)家規(guī)劃布局內(nèi)重點(diǎn)軟件企業(yè)，對(duì)垃圾處理等環(huán)保企業(yè)按10%的稅率征收企業(yè)所得稅。第一年至第五年免征企業(yè)所得稅，第六年至第十年減半征收企業(yè)所得稅。
3. 拓寬垃圾處理企業(yè)融資渠道
一是探索適應(yīng)環(huán)保企業(yè)的財(cái)政擔(dān)保方式。設(shè)立包括中央、地方財(cái)政出資和企業(yè)聯(lián)合組建的多層次環(huán)保企業(yè)融資擔(dān)保基金和擔(dān)保機(jī)構(gòu)。落實(shí)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款政策。在各級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)中安排專門用于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的擔(dān)保資金，提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)保企業(yè)的融資擔(dān)保能力。
二是探索多種形式的債權(quán)融資產(chǎn)品和方式。鼓勵(lì)垃圾處理企業(yè)以股權(quán)融資、項(xiàng)目融資等方式籌集資金。允許符合條件的垃圾處理企業(yè)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定發(fā)行企業(yè)（公司）債券、可轉(zhuǎn)換債券和短期融資券、中期票據(jù)等直接融資工具。鼓勵(lì)各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)為債權(quán)融資產(chǎn)品的發(fā)行提供擔(dān)保服務(wù)。
三是鼓勵(lì)垃圾處理企業(yè)在資本市場(chǎng)優(yōu)先上市融資。充分發(fā)揮資本市場(chǎng)在發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的作用，鼓勵(lì)、支持符合條件的垃圾處理企業(yè)申請(qǐng)境內(nèi)外上市和再融資。
四是研究設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金。鼓勵(lì)依法設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金投資于垃圾處理領(lǐng)域，發(fā)揮各級(jí)政策性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿作用，引導(dǎo)社?；稹⒈ｋU(xiǎn)基金等社會(huì)資本投資于垃圾處理領(lǐng)域。研究設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)基金，為中小城鎮(zhèn)的污水、垃圾處理設(shè)施提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。
五是鼓勵(lì)利用國(guó)外資金。政府應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)國(guó)外金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)進(jìn)入垃圾處理領(lǐng)域，支持垃圾處理企業(yè)充分利用國(guó)外資金。
4. 強(qiáng)化立法和政府監(jiān)管服務(wù)職能
一是建立基于處理設(shè)施的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)垃圾源頭管理問(wèn)題，應(yīng)逐步建立基于處理設(shè)施的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)和各類垃圾容重，調(diào)整現(xiàn)有垃圾收運(yùn)體系，做到分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理。運(yùn)輸體系主要包括運(yùn)輸車輛、轉(zhuǎn)運(yùn)站和配套設(shè)施等。
二是加強(qiáng)公眾宣傳和輿論引導(dǎo)。充分重視生活垃圾處理的正面宣傳和輿論引導(dǎo)，廣泛宣傳加強(qiáng)生活垃圾無(wú)害化處理工作的重要性和必要性，對(duì)生活垃圾處理的措施及其成效要全面客觀報(bào)道；加強(qiáng)有關(guān)生活垃圾收運(yùn)和處理的知識(shí)宣傳，普及教育。
三是強(qiáng)化立法和政府監(jiān)管。盡快建立完善以固體廢物污染環(huán)境防治法、市政公用事業(yè)法等為核心，配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)的垃圾處理法律法規(guī)體系。進(jìn)一步向民營(yíng)、外資企業(yè)開放垃圾處理市場(chǎng)，大力推廣公私合營(yíng)（PPP）模式。簡(jiǎn)化項(xiàng)目立項(xiàng)審批、工藝技術(shù)與設(shè)備選擇、復(fù)核審批程序。嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)行為，加大懲處力度。加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)監(jiān)督管理。整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序，打破地方保護(hù)，打擊低價(jià)、惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)公平、有序競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。
四是加強(qiáng)企業(yè)科技研發(fā)、推進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)國(guó)產(chǎn)化進(jìn)程。目前，“863計(jì)劃”等國(guó)家重大科研課題多針對(duì)于各大院校及研究機(jī)構(gòu)，民營(yíng)及外資企業(yè)很難參與。建議國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)更多的企業(yè)參與關(guān)鍵共性技術(shù)和先進(jìn)制造技術(shù)研究，以加快我國(guó)垃圾發(fā)電技術(shù)的發(fā)展。同時(shí)，采取有效措施，加大垃圾發(fā)電技術(shù)自主創(chuàng)新扶持力度。不分國(guó)企、民營(yíng)、外資，不分何種技術(shù)類型，均給予政策扶持，加強(qiáng)垃圾發(fā)電企業(yè)引進(jìn)、消化吸收國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，通過(guò)示范工程形成具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的工藝技術(shù)，逐步達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。
五是實(shí)施“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略。通過(guò)完善出口賣方信貸和買房信貸政策，加大對(duì)我國(guó)垃圾處理技術(shù)裝備產(chǎn)品出口的支持力度。安排對(duì)外援助時(shí)，優(yōu)先安排環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等綠色援助項(xiàng)目，支持國(guó)內(nèi)企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)通過(guò)收購(gòu)、參股等方式參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
主題詞：垃圾處理 行業(yè) 發(fā)展 政策建議
報(bào)送：國(guó)家發(fā)改委 環(huán)保部 住建部 財(cái)政部 工信部 科技部 全國(guó)工商聯(lián)
抄送：各會(huì)員企業(yè)
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書處 2011年4月26日印發(fā)
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