環(huán)境商報(bào)第19期：關(guān)于設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)專項(xiàng)基金的建議
近年來(lái)，隨著污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)程的不斷加速，我國(guó)城鎮(zhèn)環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金短缺的問(wèn)題也日益突出，直接影響到環(huán)境設(shè)施效益的發(fā)揮和減排效果的顯現(xiàn)。與此同時(shí)，污水、垃圾處理等收費(fèi)制度尚未健全和完善，不能滿足環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)的需要，特別在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及中小城鎮(zhèn)，運(yùn)營(yíng)資金短缺問(wèn)題尤為突出。
為此，建議在總結(jié)國(guó)內(nèi)外成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)立專項(xiàng)基金，用于城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。
一、 運(yùn)營(yíng)資金短缺嚴(yán)重制約著環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的治污效果
目前，在國(guó)家節(jié)能減排政策要求下，各地污水垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍在不斷加速，而愈加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)又提升了建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的資金需求，再加上收費(fèi)體制尚未完善，致使城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金缺口增大，運(yùn)營(yíng)企業(yè)虧損嚴(yán)重，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建而不運(yùn)、運(yùn)而不穩(wěn)的現(xiàn)象日益凸顯。
（一）已建成的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金缺口較大。據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2009年底，全國(guó)已建成污水處理廠1993座，總處理能力已超過(guò)1.06億噸/日；建成生活垃圾處理設(shè)施839座，總處理能力37.9萬(wàn)噸/日。據(jù)此測(cè)算，全國(guó)每年環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金需求達(dá)到430億元左右。但由于污水垃圾收費(fèi)機(jī)制不健全、征繳率低，致使大量環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金難以得到滿足，不能正常運(yùn)行，無(wú)法發(fā)揮治污減排作用。據(jù)住建部2009年第四季度統(tǒng)計(jì)顯示，在已建成的近2000座城鎮(zhèn)污水處理廠中，有263座負(fù)荷率不足60%，而且還存在一些污水處理廠建設(shè)多年未投入運(yùn)行的情況。
（二）在建的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金問(wèn)題將更加突出。據(jù)住建部數(shù)據(jù)，目前全國(guó)正在建設(shè)的城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目1949座，總設(shè)計(jì)能力約5500萬(wàn)立方米/日。這批污水處理項(xiàng)目大多分布在中西部地區(qū)以及縣城以下的中小城鎮(zhèn)，而這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政困難、收費(fèi)機(jī)制尚未建立，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一旦建成后，將又可能出現(xiàn)建而不運(yùn)、運(yùn)而不穩(wěn)的現(xiàn)象，“建得起、養(yǎng)不起”的問(wèn)題將更加突出。
（三）污水垃圾處理收費(fèi)不足難以滿足運(yùn)營(yíng)需求。2008年我國(guó)建成縣城污水處理廠427座，處理能力961萬(wàn)立方米/日。而全年所有縣城的處理費(fèi)收入僅為12.5億元左右，平均到每噸污水收費(fèi)僅為0.36元。離目前國(guó)家規(guī)定的0.8元/噸的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠(yuǎn)。垃圾處理收費(fèi)情況更加不容樂(lè)觀，2008年我國(guó)建成城市垃圾無(wú)害化處理廠509座，處理能力達(dá)31.5萬(wàn)噸/日，垃圾無(wú)害化處理量為1億噸。而同年城市垃圾處理收費(fèi)僅為23億元，平均每噸垃圾收費(fèi)僅為23元左右。
（四）日益嚴(yán)格的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)和要求將提升運(yùn)營(yíng)成本。以污水處理為例，現(xiàn)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)污水處理廠的排放標(biāo)準(zhǔn)提出了更為嚴(yán)格的要求，規(guī)定污水處理廠排放必須達(dá)到一級(jí)A或一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)，除了去除COD之外，還要求污水處理廠必須進(jìn)行除磷脫氮和污泥處理。據(jù)測(cè)算，如達(dá)到以上標(biāo)準(zhǔn)，每噸污水處理成本將由目前的0.8元提升至1.2元。由此可見(jiàn)，新的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)將使污水處理的成本大為增加。
二、設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)專項(xiàng)基金意義重大
為彌補(bǔ)污水、垃圾處理收費(fèi)不足，提高環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行效率，帶動(dòng)和促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急國(guó)家有關(guān)部門需盡快設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)專項(xiàng)基金對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行“末端補(bǔ)貼”，以保證我國(guó)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。
（一）“末端補(bǔ)貼”可提高環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率。目前，污水垃圾處理設(shè)施不能正常運(yùn)行的一個(gè)主要原因在于一方面大量的污水垃圾處理設(shè)施在不斷建成，而另一方面很多已經(jīng)建成環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)污水處理收費(fèi)情況并不樂(lè)觀，而部分已建成設(shè)施的縣、鎮(zhèn)，還不具備開(kāi)征污水垃圾處理收費(fèi)的條件，或者在短期內(nèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也難以達(dá)到運(yùn)行成本的需求。據(jù)有關(guān)方面測(cè)算，如果將除磷脫氮以及污泥處理均考慮在內(nèi)，污水處理的成本在1.2元/噸以上。而目前，全國(guó)達(dá)到此收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的城市僅有無(wú)錫（1.3元/噸）、蘇州（1.33元/噸）和南京（1.3元/噸）。在此情況下，建立運(yùn)營(yíng)專項(xiàng)基金進(jìn)行“末端補(bǔ)貼”可以補(bǔ)充環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的不足，提高運(yùn)行效率，扭轉(zhuǎn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“建而不運(yùn)、運(yùn)而不穩(wěn)”的現(xiàn)狀。
（二）“末端補(bǔ)貼”可避免政府投資產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”。近幾年，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，國(guó)家加大了對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入力度，大量的國(guó)家資金涌入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。直接投資建設(shè)所導(dǎo)致的“擠出效應(yīng)”已對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生了不良影響。實(shí)際上，通過(guò)多年的市場(chǎng)化探索，我國(guó)的污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)籌資、建設(shè)。政府投資用于配套設(shè)施建設(shè)和設(shè)立運(yùn)營(yíng)專項(xiàng)基金進(jìn)行“末端補(bǔ)貼”，既可避免產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，又可保障設(shè)施正常運(yùn)行。
（三）“末端補(bǔ)貼”將對(duì)拉動(dòng)社會(huì)資金投入產(chǎn)生“杠桿效應(yīng)”。據(jù)估算，政府資金用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼所帶來(lái)的“杠桿效應(yīng)”，將拉動(dòng)社會(huì)資金3-4倍的投入。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資仍存在較大缺口，政府設(shè)立運(yùn)營(yíng)專項(xiàng)基金進(jìn)行“末端補(bǔ)貼”，可拉動(dòng)大量社會(huì)資金進(jìn)入以彌補(bǔ)投資缺口，加快城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
（四）“末端補(bǔ)貼”的政府投資模式可提高政府資金的使用效率。由于受以往國(guó)債投資模式的影響，一些地方政府為了提高政績(jī)、獲得國(guó)家投資，盲目擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，致使環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模嚴(yán)重超出實(shí)際需要，大量設(shè)施因“吃不飽”而閑置，造成政府投資的極大浪費(fèi)。如果政府能夠轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的投資方式，將投資重點(diǎn)用于城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的收運(yùn)系統(tǒng)配套以及運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的補(bǔ)貼，環(huán)境設(shè)施通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制籌資進(jìn)行建設(shè)，可有效避免盲目建設(shè)的發(fā)生，同時(shí)提高政府資金使用效率。
三、設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)專項(xiàng)基金的幾點(diǎn)建議
解決城鎮(zhèn)環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金缺乏的有效方式是設(shè)立專項(xiàng)運(yùn)營(yíng)基金，對(duì)運(yùn)營(yíng)資金短缺嚴(yán)重地區(qū)已建成的污水、垃圾處理設(shè)施提供補(bǔ)貼或無(wú)息貸款用于設(shè)施運(yùn)營(yíng)。
（一）基金來(lái)源及管理?；鹩芍醒?、省、市三級(jí)財(cái)政每年按照一定比例投入設(shè)立，中央財(cái)政從國(guó)債資金或以獎(jiǎng)代補(bǔ)基金中拿出一定份額，省、市兩級(jí)財(cái)政從污水垃圾處理費(fèi)收入中拿出一定份額。基金設(shè)立后由省級(jí)建設(shè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理?？山梃b美國(guó)設(shè)立清潔水州立滾動(dòng)基金的設(shè)立辦法，美國(guó)的清潔水州立滾動(dòng)基金由聯(lián)邦和州政府按照4:1的比例投入資本金，各州設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本州的具體情況決定資金申請(qǐng)程序和具體使用途徑。
（二）基金補(bǔ)貼對(duì)象及前提?；鹧a(bǔ)貼對(duì)象為中西部地區(qū)及縣、鎮(zhèn)污水垃圾處理收費(fèi)不到位地區(qū)的已建污水處理、垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。補(bǔ)貼前提一是當(dāng)?shù)匦柙谝?guī)定期限內(nèi)建立健全污水垃圾收費(fèi)機(jī)制，二是設(shè)施運(yùn)行負(fù)荷率和環(huán)境績(jī)效需達(dá)到相關(guān)要求。
（三）基金使用方法。由省級(jí)建設(shè)部門作為基金管理機(jī)構(gòu)制定基金申請(qǐng)程序，并為符合條件的申請(qǐng)對(duì)象提供補(bǔ)貼或無(wú)息貸款。申請(qǐng)補(bǔ)貼的對(duì)象在規(guī)定時(shí)間內(nèi)建立健全收費(fèi)機(jī)制后，將收取的污水垃圾處理費(fèi)返還基金，用于基金滾動(dòng)發(fā)展。
（四）基金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)?；鹨匝a(bǔ)貼對(duì)象實(shí)際處理量為標(biāo)準(zhǔn)，每處理一噸生活污水補(bǔ)貼0.5元，每處理一噸垃圾補(bǔ)貼50元。其實(shí)際處理量需根據(jù)國(guó)家或省級(jí)相關(guān)部門考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。
（五）基金還可為其他環(huán)保項(xiàng)目提供貸款。對(duì)于不在運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼范圍內(nèi)，同時(shí)市場(chǎng)化發(fā)育較好地區(qū)的環(huán)保項(xiàng)目，如收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不足以維持其運(yùn)營(yíng)，基金還可以為其作為低息或無(wú)息貸款，所貸款項(xiàng)返還基金后用于支持新的項(xiàng)目。
主題詞：城鎮(zhèn) 環(huán)境 設(shè)施 運(yùn)營(yíng) 專項(xiàng)基金
報(bào)送：財(cái)政部 國(guó)家發(fā)改委 環(huán)保部 住建部 全國(guó)工商聯(lián)
抄送：各會(huì)員企業(yè)
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書處 2010年6月24日印發(fā)
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