我國(guó)污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策探討
文/北京市市政工程設(shè)計(jì)研究總院 張韻 史駿 關(guān)春雨
1. 我國(guó)污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策亟待制定
污泥處理處置是一項(xiàng)極具潛力的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。根據(jù)“十一五”規(guī)劃，我國(guó)污泥處理處置投資需求為473億元，產(chǎn)業(yè)發(fā)展初露端倪，但仍面臨基礎(chǔ)薄弱、資金不足、管理缺失等問題。污泥處理處置產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展除靠市場(chǎng)力量推動(dòng)外，還需政府綜合利用經(jīng)濟(jì)、法律和行政調(diào)節(jié)手段扶植，制定科學(xué)、有效的產(chǎn)業(yè)政策。
我國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部以及科學(xué)技術(shù)部于2009年2月聯(lián)合發(fā)布了《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策(試行)》，技術(shù)政策可為工程設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管提供技術(shù)依據(jù)，能夠有效地促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與此同時(shí)，污泥處理處置相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、法律和行政調(diào)節(jié)等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，市場(chǎng)監(jiān)督、公共投資、資源調(diào)配等產(chǎn)業(yè)組織政策，根據(jù)地區(qū)間差異制定的產(chǎn)業(yè)布局政策等產(chǎn)業(yè)政策的其他組成部分仍缺乏系統(tǒng)性，尤其是收費(fèi)、財(cái)稅、金融、監(jiān)管等政策的不明確更是制約著污泥處理處置產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)發(fā)育和發(fā)展，亟待研究和制定。
2. 國(guó)內(nèi)污泥處理處置政策
當(dāng)前我國(guó)污泥處理處置產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)正處于初步發(fā)展階段，相關(guān)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)通常以國(guó)有企業(yè)為主體，費(fèi)用來源主要為污水處理費(fèi)、政府投資和補(bǔ)貼，因此各地方性污泥處理處置政策以對(duì)收費(fèi)保障、財(cái)政補(bǔ)貼和企業(yè)融資的規(guī)定為主。
在2009年北京市政府向北京市人大提交審議的《北京市水污染防治條例(草案)》(送審稿)(以下簡(jiǎn)稱《條例》)中，規(guī)定污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位對(duì)所產(chǎn)生污泥的貯存、運(yùn)輸、處理、處置全過程承擔(dān)污染防治責(zé)任。北京市人大城建環(huán)保委員會(huì)對(duì)《條例》的審議意見指出，各級(jí)人民政府可通過政府投資或者其他方式籌集資金，統(tǒng)籌考慮污泥處理處置問題。江蘇省環(huán)境保護(hù)委員會(huì)于2009年3月下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全省污水處理廠污泥無害化處置工作的通知》，提出到2010年全省所有城鎮(zhèn)生活污水處理廠和工業(yè)廢水集中處理廠污泥基本實(shí)現(xiàn)無害化處置。要求各地在政府對(duì)列入國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的污泥處理處置技術(shù)和設(shè)備按規(guī)定給予財(cái)政和稅收優(yōu)惠；對(duì)社會(huì)力量建設(shè)的采用先進(jìn)技術(shù)的污泥處置項(xiàng)目，要優(yōu)先安排環(huán)保引導(dǎo)資金。要求建立污水處理收費(fèi)政策和污泥處置費(fèi)的提取和支付機(jī)制，對(duì)污泥排放和未達(dá)到無害化處置要求的企業(yè)加收排污費(fèi)。浙江省環(huán)保廳等9部門于2008年12月聯(lián)合出臺(tái)了《浙江省污水處理設(shè)施污泥處置工作實(shí)施意見》，指出應(yīng)建立污泥處置的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，將污泥處置的費(fèi)用納入污水處理成本，同時(shí)根據(jù)固體廢物有償處置的原則，運(yùn)用價(jià)格杠桿推動(dòng)污泥的無害化處置工作。統(tǒng)籌安排環(huán)境保護(hù)財(cái)政專項(xiàng)資金，同時(shí)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)改造和環(huán)保補(bǔ)助等專項(xiàng)資金框架內(nèi)對(duì)污泥處置項(xiàng)目建設(shè)、適用技術(shù)和裝備的推廣應(yīng)用等方面予以傾斜。進(jìn)一步深化金融和環(huán)保部門之間的協(xié)作，加強(qiáng)對(duì)污泥處置項(xiàng)目的信貸支持和金融服務(wù)。
3. 對(duì)我國(guó)污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策的建議
從總體上看，應(yīng)堅(jiān)持以科學(xué)合理、因地制宜的方針制定污泥處理處置設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的保障性、鼓勵(lì)性政策。為使污泥處理處置工作在全國(guó)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，基礎(chǔ)性投資宜通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付在全國(guó)各地區(qū)分配使用，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和自然條件，靈活制定，也要充分考慮非政府投資項(xiàng)目的情況制定以下政策。
3.1. 收費(fèi)保障政策
我國(guó)污泥處理處置資金嚴(yán)重不足。根據(jù)以往的資料，發(fā)達(dá)國(guó)家污泥處理投資已占污水處理廠總投資的50%~70%，而我國(guó)只占污水處理廠總投資的20~45%。目前我國(guó)的污水處理費(fèi)體系中污泥處理處置費(fèi)用比例過低，無法滿足污泥處理處置的需要，因此應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況，制定合理的污泥處理處置收費(fèi)政策和體系。
應(yīng)完善污泥處理收費(fèi)體系。明確將污泥處理處置運(yùn)營(yíng)成本列入污水處理收費(fèi)，適時(shí)開征污泥處理費(fèi)，同時(shí)建立合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，分階段提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)立專戶單獨(dú)核算，?？顚Ｓ糜诔鞘形勰嗵幚硖幹迷O(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，切實(shí)保障經(jīng)費(fèi)及時(shí)支付。
應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育和公眾參與程度，提高全社會(huì)對(duì)污泥處理處置問題的認(rèn)識(shí)，為污泥處理處置收費(fèi)工作奠定社會(huì)基礎(chǔ)。應(yīng)適當(dāng)考慮對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)行污泥處理費(fèi)補(bǔ)貼制度。
3.2. 財(cái)稅優(yōu)惠政策
采取鼓勵(lì)和扶持污泥處理處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政、稅費(fèi)優(yōu)惠措施，以財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)和支持企業(yè)從事污泥處理處置工作。
建立經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制
財(cái)政加大投入力度，如每年安排專項(xiàng)資金用于制定污泥處理處置專業(yè)規(guī)劃、政策研究、技術(shù)進(jìn)步及前期工作的補(bǔ)貼等；建立污泥處理處置設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼渠道，結(jié)合工作成效給予投資補(bǔ)貼、利息補(bǔ)貼、貸款或擔(dān)保等；拓展財(cái)政補(bǔ)貼來源，政府將城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)和住宅市政配套費(fèi)按照一定比例用于建立污泥處理處置項(xiàng)目補(bǔ)償基金，適當(dāng)發(fā)行政府債券等用于補(bǔ)充污泥處理處置費(fèi)用的不足；污泥處理處置項(xiàng)目免交城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)及城市規(guī)劃綜合技術(shù)服務(wù)費(fèi)；將污泥處理處置工程列入環(huán)保補(bǔ)助資金重點(diǎn)支持項(xiàng)目，安排各項(xiàng)專項(xiàng)資金按照一定比例支持污泥處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；加快符合條件的污泥處理處置企業(yè)的高新技術(shù)企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定工作，享受相關(guān)優(yōu)惠政策；爭(zhēng)取利用國(guó)外優(yōu)惠貸款或贈(zèng)款，用于污泥處理處置設(shè)施建設(shè)；污泥處理處置生產(chǎn)用電按民用或大工業(yè)電價(jià)繳納電費(fèi)。加快污泥處理處置設(shè)施的改造和新建項(xiàng)目的核準(zhǔn)、備案，采取行政劃撥方式提供項(xiàng)目建設(shè)用地，減免土地稅。
建立運(yùn)營(yíng)稅負(fù)減免機(jī)制
根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》，污泥處理處置企業(yè)享受一定的減免征企業(yè)所得稅政策。建議將污泥資源化產(chǎn)品收入列入《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》享受所得稅減計(jì)收入政策；滿足一定標(biāo)準(zhǔn)的污泥處理處置企業(yè)享受免征增值稅政策；將污水處理勞務(wù)免征增值稅的政策擴(kuò)展到污泥處理處置領(lǐng)域；免收污泥處理處置收費(fèi)的營(yíng)業(yè)稅；對(duì)污泥處理處置設(shè)備實(shí)行加速折舊政策。
保障污泥資源化產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定收益
對(duì)污泥資源化利用產(chǎn)品優(yōu)先采購。完善資源綜合利用產(chǎn)品的認(rèn)定工作，把資源化利用的污泥列入《資源綜合利用目錄》；對(duì)污泥資源化利用產(chǎn)品作出明確限定，將消化產(chǎn)生的能源、以污泥為原料的建材、污泥復(fù)合肥等產(chǎn)品列入優(yōu)先采購名錄，規(guī)定政府部門投資的建設(shè)項(xiàng)目在保證安全和使用功能的前提下，優(yōu)選一定比例以污泥為原料的建筑材料。
對(duì)污泥資源化產(chǎn)品指定政府采購價(jià)格。以污泥作為輔助燃料生產(chǎn)的電量按照可再生能源確定上網(wǎng)電價(jià)，同時(shí)參照城市生活垃圾發(fā)電廠電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按摻燒比例享受補(bǔ)貼。此外，對(duì)于污泥陶粒、污泥熔融料、污泥生態(tài)水泥、污泥燃料、污泥型煤粘合劑、污泥復(fù)合肥等指定用于政府部門投資的各類項(xiàng)目時(shí)，也應(yīng)不低于同類產(chǎn)品的價(jià)格采購。
根據(jù)污泥資源化產(chǎn)品產(chǎn)生的碳減排量和節(jié)約的不可再生資源量取得收益。按照發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)的要求，污泥資源化產(chǎn)品替代不可再生資源產(chǎn)品時(shí)，計(jì)算由此產(chǎn)生的碳減排量，通過在碳交易市場(chǎng)出售溫室氣體減排額獲益；如碳排放交易近期無法實(shí)現(xiàn)的，政府應(yīng)考慮將碳排放超預(yù)算企業(yè)的罰款轉(zhuǎn)移支付給污泥資源化產(chǎn)品供應(yīng)商。
3.3. 投資運(yùn)營(yíng)政策
制定鼓勵(lì)多元化投資的政策。在爭(zhēng)取政府劃撥污泥處理處置專項(xiàng)資金的同時(shí)建立多元化的污泥處理處置融資渠道，廣泛吸納國(guó)內(nèi)外各類資本。鼓勵(lì)成立專業(yè)污泥處理處置企業(yè)，實(shí)現(xiàn)污泥的集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。
采取多種經(jīng)營(yíng)形式
鼓勵(lì)外資、金融機(jī)構(gòu)、上市公司、民營(yíng)資本等各類投資主體，通過投資、參股、承包、托管、租賃、特許經(jīng)營(yíng)等形式參與污泥處理處置設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
建立多元化投資體制
引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資、風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)和基金支持企業(yè)發(fā)展。支持企業(yè)在境內(nèi)外上市，鼓勵(lì)企業(yè)利用企業(yè)債券、公司債券、短期融資券和中期票據(jù)進(jìn)行融資。建立政府與金融機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建政、銀、企溝通合作平臺(tái)，推動(dòng)各金融機(jī)構(gòu)加大信貸支持力度。積極探索和創(chuàng)新外資利用方式，加強(qiáng)與世行、亞行等國(guó)際金融組織的合作，引進(jìn)資金、技術(shù)和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。
提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力
重點(diǎn)支持核心競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，提高其規(guī)模效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；培育環(huán)境工程總承包公司；積極引導(dǎo)中小型環(huán)保企業(yè)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，為企業(yè)集團(tuán)和總承包公司提供專業(yè)化配套服務(wù)。
3.4. 行業(yè)監(jiān)管政策
通過政策引導(dǎo)，將污泥處理處置工作由行政手段直接管理為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠煞ㄒ?guī)進(jìn)行法制化管理為主。特別是政府部門要轉(zhuǎn)變職能，由污泥處理處置的投資者、管理者和經(jīng)營(yíng)者，轉(zhuǎn)變成為產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)者、培育者和監(jiān)督者。
(1) 建立市場(chǎng)化管理制度
根據(jù)污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策，監(jiān)督設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化過程中操作程序的合法性，維護(hù)公正、公平、公開的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。不允許將未經(jīng)穩(wěn)定化處理的污泥外運(yùn)填埋。污泥填埋場(chǎng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)場(chǎng)地選擇、防漏措施、滲瀝液與填埋氣體收集與處理、環(huán)境影響和安全進(jìn)行檢查和監(jiān)控。
(2) 建立全過程管理制度
政府主管部門除了制定相應(yīng)的鼓勵(lì)政策外，還應(yīng)該對(duì)污泥處理處置全過程加強(qiáng)監(jiān)管，避免產(chǎn)生二次污染。城鎮(zhèn)污水處理廠、污泥運(yùn)輸單位和各污泥接收單位建立污泥轉(zhuǎn)運(yùn)聯(lián)單制度，并定期將記錄的聯(lián)單結(jié)果上報(bào)地方相關(guān)主管部門。建立完備的檢測(cè)、記錄、存檔和報(bào)告制度，并對(duì)處理處置后的污泥及其副產(chǎn)物的去向和用途進(jìn)行跟蹤和報(bào)告，相關(guān)資料至少保存5年。建立污泥動(dòng)態(tài)信息收集上報(bào)系統(tǒng)，包括各個(gè)污泥源的產(chǎn)生量、中間環(huán)節(jié)的處理處置量以及終端土地利用情況，形成一系列數(shù)據(jù)報(bào)表及數(shù)據(jù)庫，為數(shù)字化管理提供信息基礎(chǔ)；在現(xiàn)有管理辦法基礎(chǔ)上，逐步建立基于污泥監(jiān)測(cè)、檢查、監(jiān)督、執(zhí)法的相關(guān)地方法規(guī)、條例、標(biāo)準(zhǔn)、制度等政策體系。
(3)引導(dǎo)建立污泥產(chǎn)業(yè)鏈
理順污泥處理處置上下游企業(yè)的關(guān)系，建立動(dòng)態(tài)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。主動(dòng)協(xié)調(diào)與促成污泥處理處置企業(yè)與相關(guān)企業(yè)聯(lián)合，以污泥為紐帶實(shí)現(xiàn)上下游企業(yè)的共贏。如利用發(fā)電廠余熱對(duì)污泥進(jìn)行干化處理，污泥干化產(chǎn)品可作為低品位燃料用于發(fā)電，使熱電廠既減少了資源浪費(fèi)又增加了新的能量來源，污泥燃燒灰渣也可用作制作磚瓦等建材的原料，從而實(shí)現(xiàn)了發(fā)電廠、污泥處理企業(yè)、建材企業(yè)的共同發(fā)展；污泥經(jīng)高溫發(fā)酵處理后生產(chǎn)的營(yíng)養(yǎng)腐殖土，可用作園林綠化或農(nóng)業(yè)有機(jī)肥，也可作為垃圾填埋場(chǎng)覆蓋土，從而實(shí)現(xiàn)了污泥處理企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及環(huán)境衛(wèi)生企業(yè)的互利共贏。
(4) 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
污泥處理處置涉及面廣、政策性強(qiáng)、管理部門多，建議由政府牽頭成立污泥處理處置工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，組織協(xié)調(diào)解決污泥處理處置工作中的實(shí)際問題，研究制定有關(guān)污泥處理處置設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收費(fèi)管理、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的配套政策，力求通過組織領(lǐng)導(dǎo)，使各部門有效銜接和配合，逐步規(guī)范污泥處理處置的產(chǎn)業(yè)化管理。
4. 結(jié)語
污泥處理處置是一種公共服務(wù)，產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要政府制定科學(xué)、有效的產(chǎn)業(yè)政策。通過對(duì)我國(guó)污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策的制定現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)的分析，提出應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展如下政策：以污泥處理處置價(jià)格體系為核心的收費(fèi)保障政策；以經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償、稅負(fù)減免和產(chǎn)品采購機(jī)制為核心的財(cái)稅優(yōu)惠政策；以多元化渠道融資為核心的投資運(yùn)營(yíng)政策；以市場(chǎng)化準(zhǔn)入機(jī)制、全過程管理制度為核心的行業(yè)監(jiān)管政策。同時(shí)，污泥處理處置產(chǎn)業(yè)政策制定時(shí)應(yīng)充分考慮到各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和自然條件，做到統(tǒng)籌兼顧、合理指導(dǎo)。
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