我國城市生活垃圾焚燒政策現(xiàn)狀和對策建議
文/合加資源劉兵兵
我國城市生活垃圾焚燒發(fā)電項目從產(chǎn)生到現(xiàn)在也不過近十年的事情，面對城市周邊無地可埋的現(xiàn)實，國內(nèi)諸多城市紛紛上馬垃圾焚燒項目。但根據(jù)國內(nèi)實際情況來看，垃圾焚燒廠從立項到最終運(yùn)營，中間過程并不盡如人意。一邊是政府和相關(guān)企業(yè)主導(dǎo)焚燒，另一邊則是民眾及部分環(huán)保專家的質(zhì)疑和反對。
一、垃圾焚燒政策現(xiàn)狀
為了引導(dǎo)生活垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展，國家陸續(xù)出臺和制定了諸多相關(guān)政策及標(biāo)準(zhǔn)。2001年，《城市生活垃圾焚燒處理工程項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo) [2001]213 號）及《![]()
生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB18485－2001）的頒布實施，使得垃圾焚燒項目從建設(shè)到運(yùn)營監(jiān)管都有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可循。2006年，國家發(fā)展和改革委員會制定了《可再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，其中明確規(guī)定了國家對生物質(zhì)發(fā)電項目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。之后國家又相繼出臺了關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電項目的增值稅及所得稅優(yōu)惠政策。盡管如此，垃圾焚燒發(fā)電項目在環(huán)境影響評價的公眾參與階段仍然頻頻受阻，為了項目的環(huán)評等工作能順利推進(jìn)，2008年9月環(huán)保部及國家發(fā)展和改革委員會又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》，通知中明確規(guī)定“對二噁英排放濃度應(yīng)參照執(zhí)行歐盟標(biāo)準(zhǔn)”（歐盟標(biāo)準(zhǔn)中二噁英的排放濃度為0.1TEQng/m3，GB18485－2001中的標(biāo)準(zhǔn)為1.0TEQng/m3）。 以上垃圾焚燒相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)的頒布實施，至少說明了以下兩點(diǎn)：1、國家對垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)是支持的、是該產(chǎn)業(yè)的推動者；2、垃圾焚燒發(fā)電項目在政策層面上，從立項到項目的運(yùn)營監(jiān)管基本實現(xiàn)了有章可循、有法可依。
雖然國家通過制定一系列的政策標(biāo)準(zhǔn)極力地推動垃圾焚燒項目的實施，但實際情況卻是民眾對垃圾焚燒發(fā)電項目的反對聲仍此起彼伏，項目中途停建的事情也時有發(fā)生。最近兩年發(fā)生在北京六里屯焚燒廠、上海江橋垃圾焚燒廠、江蘇吳江焚燒廠以及廣州番禺焚燒廠的事件，都說明了目前我國的垃圾焚燒發(fā)電項目的發(fā)展并不盡如人意。
二、垃圾焚燒政策面臨的問題
最近，國內(nèi)各大媒體紛紛就垃圾焚燒項目做了大量的報道，使得人們對垃圾焚燒的關(guān)注上升到了一個前所未有的高度。針對垃圾焚燒項目建與不建，民眾與部分環(huán)保人士形成“反燒派”陣營，垃圾焚燒企業(yè)與垃圾焚燒專家形成“主燒派”陣營，雙方各執(zhí)一詞，爭論不下。
但可以肯定的是，凡是進(jìn)入人們視線中的垃圾焚燒項目幾乎沒有一家是能夠順利實施的。究其原因，覺得國家在垃圾焚燒政策上還存在以下幾方面的問題：
1、政府對公眾關(guān)于垃圾焚燒的質(zhì)疑缺乏有效的回應(yīng)機(jī)制
垃圾焚燒發(fā)電廠從立項到建成投產(chǎn)的過程中，政府、企業(yè)和周邊民眾三者的溝通至關(guān)重要，但這似乎并沒有引起政府和企業(yè)的足夠重視。事實上政府確實也對公眾的質(zhì)疑做出了回應(yīng)，但這些回應(yīng)很大層面上換來的不是民眾對政府及專家們的信服，而是民眾對政府及企業(yè)的信任危機(jī)。
廣州市番禺日報以頭版頭條報道了《建垃圾焚燒發(fā)電廠是民心工程》，文中提及：番禺區(qū)人大代表70多人視察了垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃用地現(xiàn)場，認(rèn)為這是“建設(shè)宜居番禺的需要”，是“為民辦好事、辦實事的民心工程”。此文一出，隨即遭到了周邊民眾的普遍聲討：70多名代表既然認(rèn)為是民心工程，那又為何出現(xiàn)了萬人簽名反對的現(xiàn)象？由此使得“被代表”、“被民心”的話不斷見諸媒體，也更加導(dǎo)致了民眾對政府及企業(yè)的不信任。
目前《環(huán)境影響評價法》和國家環(huán)保部【2008】82號文中都有關(guān)于公眾參與的規(guī)定，但是這些規(guī)定只限于“建設(shè)單位報批的環(huán)境影響報告書應(yīng)當(dāng)附具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明” ，至于如果項目遭到民眾普遍發(fā)對但項目本身又完全符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)的情況，建設(shè)單位和政府該如何應(yīng)對，又該如何回應(yīng)民眾的質(zhì)疑，這些并沒有給出明確的規(guī)定或指導(dǎo)意見。
2、對垃圾焚燒缺乏過程監(jiān)管和控制機(jī)制
輿論爭論的焦點(diǎn)其實就在于污染問題，其中又以二噁英首當(dāng)其沖。事實上只要很好地控制了垃圾的水分和含氯物質(zhì)的進(jìn)入，就能極大地避免二噁英的產(chǎn)生，這些應(yīng)該得到了社會的普遍共識。因此我們可否將輿論的焦點(diǎn)放在，如何有效地對進(jìn)入焚燒爐之前的垃圾進(jìn)行很好的預(yù)處理的監(jiān)控和控制上來？
目前普遍認(rèn)為我國垃圾含水率比較高、垃圾組分復(fù)雜，特別是其中含有了大量的容易在焚燒過程中產(chǎn)生二噁英的塑料制品。這些問題的客觀存在，確確實實導(dǎo)致了在垃圾焚燒的過程中存在了不小的污染問題。《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB18485－2001）對垃圾焚燒爐技術(shù)性能指標(biāo)、焚燒爐煙囪高度要求、焚燒爐大氣污染物排放限值都做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但是對垃圾進(jìn)入焚燒廠只做了簡單的規(guī)定：“危險廢物不得進(jìn)入生活垃圾焚燒廠處理”。如果對生活垃圾不做預(yù)處理只是簡單地一燒了之，依照目前國內(nèi)生活垃圾的特點(diǎn)，其結(jié)果很可能是排放不達(dá)標(biāo)，或為了垃圾正常燃燒而摻燒更多的常規(guī)燃料。
如果要解決垃圾含水率和組分的問題，一是可以通過改變我們的生活方式和收儲垃圾的習(xí)慣來解決，另外還可以通過垃圾綜合分類處理廠來解決。國人的生活方式和習(xí)慣的改變恐怕不是一朝一夕就能辦到的事情，垃圾圍城又使得問題的解決非常迫切。因此，國家有必要出臺一些對垃圾焚燒的過程監(jiān)管和控制的技術(shù)政策。
3、對周邊居民沒有一個合理的補(bǔ)償機(jī)制
無論是“反燒派”還是“主燒派”都承認(rèn)垃圾焚燒廠存在污染，爭論的焦點(diǎn)只不過是污染大小和人們能不能承受的問題?，F(xiàn)在雙方基本上都認(rèn)可只要政府和企業(yè)對焚燒廠的管控力度足夠大、并且對進(jìn)入焚燒廠的垃圾有個很好的預(yù)處理，垃圾焚燒廠對人們的污染還是有限的。如此以來，這些污染和我們呼吸的“城市空氣”相比，應(yīng)該也不會達(dá)到談之色變的程度吧？
但即便如此，恐怕每個人也都不愿意在自家門前建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。不管垃圾焚燒對環(huán)境的污染是大是小，垃圾焚燒廠周邊的居民在一定程度上都是受害者。那獲益者是誰呢？是遠(yuǎn)離這些垃圾焚燒廠的居民！因為對每個生活在這個城市的居民而言，自出生的那天起就不斷地在制造生活垃圾。
既然遠(yuǎn)離垃圾焚燒廠周邊的居民自家產(chǎn)生的垃圾拉到了他家門前去燒，那是不是應(yīng)該讓遠(yuǎn)離垃圾焚燒廠的居民多出一部分垃圾處理服務(wù)費(fèi)呢？道理上雖然說得通，但是要真正執(zhí)行起來的話，恐怕缺少可操作性：我們不可能每上一座垃圾焚燒廠就要根據(jù)居民距離焚燒廠的遠(yuǎn)近，制定出不同的垃圾收費(fèi)辦法。
這個時候，政府就應(yīng)該建立一套對垃圾焚燒廠周邊居民的合理補(bǔ)償機(jī)制，這個補(bǔ)償資金也理應(yīng)由政府公共財政去支付。具體的補(bǔ)償辦法可以是國家層面上的，也可以是地方層面上，但是國家層面上至少要給出明確的指導(dǎo)意見。
三、解決上述問題的對策建議
1、針對由于缺乏有效的回應(yīng)機(jī)制導(dǎo)致的信任危機(jī)問題的對策建議：
（1）切實履行《環(huán)境影響評價法》中有關(guān)“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”的相關(guān)規(guī)定，切忌讓民眾覺得自己“被代表”、“被民心”進(jìn)而造成更嚴(yán)重的信任危機(jī)。
（2）制定相關(guān)政策，明確如果項目完全符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及排放標(biāo)準(zhǔn)仍然遭到民眾普遍反對的應(yīng)對措施。
（3）焚燒廠在運(yùn)營的過程中，由政府監(jiān)管部門主導(dǎo)建立健全信息公示制度，對民眾比較關(guān)心的污染指標(biāo)做到定時公示，并及時回應(yīng)民眾的質(zhì)疑。
（4）由政府監(jiān)管部門主導(dǎo)安裝一些視頻監(jiān)控設(shè)備，從垃圾進(jìn)場到進(jìn)入焚燒爐焚燒，讓民眾能從網(wǎng)上清楚地看到焚燒廠究竟在燒些什么東西。
2、針對垃圾焚燒缺乏過程監(jiān)管和控制機(jī)制的對策建議：
（1）逐步健全生活垃圾從收集、運(yùn)輸、貯存到消化這一系列處理過程中的分類機(jī)制；
（2）加大宣傳力度，讓民眾切實認(rèn)識到垃圾如何分類以及分類對環(huán)境保護(hù)的好處；
（3）制定相關(guān)技術(shù)政策措施，規(guī)定垃圾必須通過垃圾綜合處理廠的預(yù)處理系統(tǒng)，降低垃圾的含水率，分揀出容易產(chǎn)生二噁英等污染物的垃圾之后，方能進(jìn)入垃圾焚燒廠進(jìn)行焚燒。
3、針對需要建立合理的補(bǔ)償機(jī)制的對策建議
（1）通過政府有關(guān)部門調(diào)研，制定對垃圾焚燒廠周邊居民的補(bǔ)償辦法；
（2）公共財政劃撥出專項資金，支持對焚燒廠周邊居民的補(bǔ)償；
（3）制定合理的規(guī)劃，逐步減少垃圾焚燒廠周邊居民的數(shù)量。
四、結(jié)語
生活垃圾如何處理不單是依靠政府或企業(yè)就能解決好的問題，而是需要全民共擔(dān)責(zé)任、共謀對策、共同面對、共同理解才能夠解決好的問題。制造輿論的人作為全民之一份子，更應(yīng)該理性地解說事實的真相，切不可覺得事不關(guān)己高高掛起，更不能為了一己之私顛倒黑白、混淆是非。如果全民都能覺得垃圾處理責(zé)無旁貸的話，相信垃圾應(yīng)該能很快順利地?zé)饋戆桑?/span>
