據(jù)報(bào)道，財(cái)政部已經(jīng)制定了地方政府發(fā)債的“時(shí)間表”:地方政府發(fā)債最早可能在2009年2月開(kāi)閘，其方式為財(cái)政部代發(fā)地方債券，而非由地方政府直接發(fā)債。這使討論了五六年之久的地方政府發(fā)債問(wèn)題再次成為民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。
這次地方發(fā)債提速的主因，無(wú)疑和全球金融危機(jī)下中央提出的刺激經(jīng)濟(jì)的“十項(xiàng)措施”有關(guān)。在中央提出4萬(wàn)億的投資計(jì)劃后，地方政府隨即提出了總規(guī)模高達(dá)18萬(wàn)億元的投資計(jì)劃，而這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出地方財(cái)政實(shí)際收入的數(shù)倍。從深層體制根源來(lái)看，地方政府的發(fā)債要求，源自當(dāng)前我國(guó)各級(jí)地方政府承擔(dān)的巨額“隱性負(fù)債”和依靠賣(mài)地生存的財(cái)政狀況。
我國(guó)目前的分稅制和《預(yù)算法》一方面將大量地方性事務(wù)歸于地方，另一方面明令禁止地方政府發(fā)債和預(yù)算赤字。這使地方政府的財(cái)務(wù)狀況一直呈現(xiàn)一個(gè)不能自圓其說(shuō)的扭曲狀態(tài):一方面地方大量事務(wù)性建設(shè)呈現(xiàn)對(duì)資金的極度渴求，另一方面，地方政府在法律規(guī)定不能負(fù)債的情況下，只能過(guò)度依賴(lài)銀行和土地收入，承擔(dān)巨額“隱性債務(wù)”。權(quán)威研究報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)各級(jí)地方政府承擔(dān)的債務(wù)保守估計(jì)在4萬(wàn)億左右。如果不允許地方政府發(fā)債，地方政府要么荒疏公共事務(wù)，要么選擇承擔(dān)非法的“隱性債務(wù)”，這種制度困境顯然不是一個(gè)合理的選擇。因此，在分稅制體制一時(shí)難以撼動(dòng)的情況下，通過(guò)立法允許地方政府發(fā)債，啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，同時(shí)亦讓地方“隱性債務(wù)”陽(yáng)光化，擺脫對(duì)土地的過(guò)度依賴(lài)，似乎成了一個(gè)可行的選項(xiàng)。
其實(shí)，從憲政建設(shè)的角度而論，允許地方政府發(fā)債對(duì)于建立一個(gè)善治的為地方負(fù)責(zé)的政府大有裨益。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，地方政府發(fā)債的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中央政府。就我國(guó)地方建設(shè)而言，也更需要一個(gè)有財(cái)力的權(quán)威地方政府來(lái)推進(jìn)公共事務(wù)建設(shè)。允許地方政府發(fā)債，實(shí)際上是直接把地方政府推向了市場(chǎng)，那些透明、善治且財(cái)力豐厚的地方政府發(fā)行的公債顯然更容易收獲民眾青睞。因此發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準(zhǔn)和公共信用的一個(gè)透明指標(biāo)，這在一定條件下使地方政府不得不維護(hù)和培育自身的信用。
因此，地方發(fā)債的關(guān)鍵在于如何從制度設(shè)計(jì)上控制各種風(fēng)險(xiǎn)。目前媒體披露的地方發(fā)債思路是通過(guò)由中央“代發(fā)代還”來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)。但這種由中央信用來(lái)兜底的風(fēng)險(xiǎn)控制模式非但起不到防范風(fēng)險(xiǎn)的作用，反而因?yàn)橛兄醒胝畵?dān)保，而容易引發(fā)地方政府更大的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。中央“代發(fā)代還”的最大特點(diǎn)是行政審批。地方發(fā)債的額度由中央政府審批，在國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的額度內(nèi)，財(cái)政部將會(huì)通過(guò)發(fā)行國(guó)債的方式，按照批準(zhǔn)的額度，向社會(huì)發(fā)售；在償還環(huán)節(jié)，由地方財(cái)政將到期本息按期繳送至財(cái)政部的專(zhuān)戶(hù)，由財(cái)政部代為償還。也就是說(shuō)，在這種模式下，“地方債券”的償還信用完全是中央和地方兩級(jí)政府的政府信用而非市場(chǎng)信用。按照這種制度設(shè)計(jì)，對(duì)于不同償還能力和治理水準(zhǔn)的地方政府，除了額度的不同，地方債在利率水平、市場(chǎng)評(píng)級(jí)等方面根本沒(méi)有任何區(qū)別，而這對(duì)地方政府顯然沒(méi)有任何約束，在它們無(wú)力償還的情況下，地方債務(wù)只能由中央買(mǎi)單。很顯然，這是一種風(fēng)險(xiǎn)最大的制度設(shè)計(jì)。
我們看到，中央在本次地方發(fā)債問(wèn)題上，通過(guò)4萬(wàn)億投資進(jìn)行試點(diǎn)的意圖非常明顯，制度設(shè)計(jì)上非常小心翼翼，不但在發(fā)債范圍上僅限于中央配套投資計(jì)劃等民生工程，更通過(guò)額度審批、代發(fā)代還等手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方政府發(fā)債的邏輯前提應(yīng)是市場(chǎng)化方式而不是由中央政府的兜底或者擔(dān)保。
我們建議，在地方發(fā)債開(kāi)閘的同時(shí)，具體的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)一定要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，不要搞審批、配額等給權(quán)力尋租留下空間的機(jī)制。一旦存在審批和配額，地方政府亦會(huì)不遺余力地通過(guò)“跑步錢(qián)進(jìn)”達(dá)到其目的，整個(gè)發(fā)債的機(jī)制將完全被破壞，還會(huì)引發(fā)一系列道德風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。中央政府相關(guān)部門(mén)只要管制好利率和用途，至于發(fā)債多少、發(fā)債的用途，應(yīng)該將主要監(jiān)督權(quán)交給地方人大。
很顯然，地方債券的市場(chǎng)信用度不在于各個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)，而在于地方監(jiān)督是否有力和地方政府的行為模式，這是衡量地方善治的一個(gè)重要尺度。這樣，地方政府發(fā)債的問(wèn)題就由公共選擇的問(wèn)題演變成市場(chǎng)選擇的問(wèn)題，由政府信用演化成市場(chǎng)信用，由中央政府監(jiān)督演化成公眾監(jiān)督。而只有把真正的監(jiān)督權(quán)力交給公眾，并且這種監(jiān)督有效，地方政府發(fā)債才不會(huì)引發(fā)債務(wù)危機(jī)。
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