中國(guó)水網(wǎng)編者按：目前，我國(guó)城市供水和污水處理行業(yè)目前市場(chǎng)化程度越來(lái)越高，市場(chǎng)份額逐漸傾向于向國(guó)內(nèi)、國(guó)際的大型水務(wù)集團(tuán)集中。而城市供水行業(yè)改革、改制過(guò)程也伴隨著諸多爭(zhēng)議，期末資產(chǎn)處置問(wèn)題是其中的一個(gè)焦點(diǎn)，濟(jì)邦公司總經(jīng)理張燎的文章《也談城市供水合資項(xiàng)目期末資產(chǎn)處置》，提供了一種見(jiàn)解和思路，并介紹了國(guó)際上的一些經(jīng)驗(yàn)和做法。中國(guó)水網(wǎng)予以刊登，希望能夠?yàn)樾袠I(yè)提供參考，也歡迎大家就此問(wèn)題繼續(xù)進(jìn)行討論。
也談城市供水合資項(xiàng)目期末資產(chǎn)處置
Another Explanation on the Issue of Asset Disposal at the end of Concession Period of Urban Water Supply JV Project
（濟(jì)邦公司，張 燎）
摘要：針對(duì)目前被廣泛討論的城市供水合資企業(yè)期末資產(chǎn)處置方式，文章介紹了歐盟委員會(huì)有關(guān)PPP指引性文件對(duì)特許經(jīng)營(yíng)和政府撤資等民營(yíng)化模式的定義，指出供水企業(yè)出售部分股權(quán)的合資方式是一種政府撤資，并非國(guó)際意義的特許經(jīng)營(yíng)，非國(guó)有股東享有完全的產(chǎn)權(quán)。文章還指出政府期末無(wú)償收回資產(chǎn)在現(xiàn)階段的改革模式下可能存在的問(wèn)題，建議期末資產(chǎn)處置按法律和行業(yè)管理兩個(gè)維度來(lái)考慮選擇合適方式。
一、問(wèn)題的由來(lái)
最近幾個(gè)月由某些“高溢價(jià)”城市供水合資項(xiàng)目引發(fā)的合資期末如何處置非國(guó)有股東資產(chǎn)/股權(quán)問(wèn)題在行業(yè)媒體和網(wǎng)絡(luò)上熱議不斷。有知名行業(yè)專(zhuān)家撰文支持采取無(wú)償收回方式處置這類(lèi)合資公司的非國(guó)有股東產(chǎn)權(quán)，并以特許經(jīng)營(yíng)制度下企業(yè)享有有限產(chǎn)權(quán)為由詳做解讀。
由于期末資產(chǎn)處置方式關(guān)涉對(duì)當(dāng)前市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的理解，不同的處置方式在法律、財(cái)務(wù)和企業(yè)管理方面可能引致不同的后續(xù)結(jié)果，對(duì)現(xiàn)在普遍應(yīng)用的城市供水合資模式具有重要意義，筆者有意就此做進(jìn)一步的討論，以供讀者思考。
二、非國(guó)有股東的有限產(chǎn)權(quán)
首先要談的問(wèn)題是合資公司的產(chǎn)權(quán)。對(duì)于非國(guó)有股東在城市供水合資公司中持有的部分股權(quán)的性質(zhì)，當(dāng)前有兩種觀(guān)點(diǎn)：一種觀(guān)點(diǎn)是認(rèn)為非國(guó)有股東所持股份與普通的合資公司（無(wú)論是國(guó)內(nèi)合資還是外商合資）股東的并無(wú)二致，擁有與該股權(quán)對(duì)應(yīng)的完全產(chǎn)權(quán)，在公司經(jīng)營(yíng)期結(jié)束或提前退出時(shí)，采用清算或轉(zhuǎn)讓等方式獲得該股權(quán)對(duì)應(yīng)的股東權(quán)益價(jià)值；另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為在特許經(jīng)營(yíng)制度下，非國(guó)有股東所持股權(quán)具有有限產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，不單該等股權(quán)在公司經(jīng)營(yíng)期內(nèi)不能隨意轉(zhuǎn)讓、出質(zhì)擔(dān)保等，在公司經(jīng)營(yíng)期末或提前退出時(shí)，政府方（請(qǐng)注意不是合資公司國(guó)有股東）更得以無(wú)償收回非國(guó)有股東的股權(quán)，而不用任何對(duì)該股東權(quán)益的補(bǔ)償對(duì)價(jià)或僅支付象征性的對(duì)價(jià)。
筆者認(rèn)為上述第二種觀(guān)點(diǎn)在目前的城市供水改革模式下，有所不妥。
從歐洲國(guó)家對(duì)特許經(jīng)營(yíng)制度（Concession）的普遍理解看，特許經(jīng)營(yíng)模式下項(xiàng)目設(shè)施的資產(chǎn)所有權(quán)通常歸屬政府方，類(lèi)似于BOT那樣典型的PPP模式也有同樣的資產(chǎn)權(quán)屬約定；不同的是特許經(jīng)營(yíng)模式下的經(jīng)營(yíng)者可以獲得與項(xiàng)目設(shè)施及業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)的經(jīng)營(yíng)收入，而B(niǎo)OT模式下經(jīng)營(yíng)者通常是從政府/政府性企業(yè)那里獲得與其服務(wù)對(duì)應(yīng)的收入。
關(guān)鍵的問(wèn)題是，無(wú)論BOT抑或特許經(jīng)營(yíng)，均是一個(gè)“單一”的私營(yíng)投資人（無(wú)論其是否設(shè)立專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目公司）作為被授權(quán)方，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的某些實(shí)質(zhì)性的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)，如設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)等等，政府方不會(huì)介入被授權(quán)的私營(yíng)投資人，而僅僅作為資產(chǎn)所有人、監(jiān)管人的角色存在于這類(lèi)公私部門(mén)合作關(guān)系中。在上述前提下，我們可以說(shuō)，私營(yíng)投資人獲得的權(quán)益或者在項(xiàng)目公司中的股權(quán)是“有限產(chǎn)權(quán)”，政府在特許經(jīng)營(yíng)期末從特許經(jīng)營(yíng)者處無(wú)償收回最終所有權(quán)歸自己的項(xiàng)目資產(chǎn)沒(méi)有問(wèn)題。
歐盟委員會(huì)在有關(guān)PPP的指引性文件中提到另外一種民營(yíng)化方式——政府部分撤資（Partial Private Divestiture ），這種方式也曾經(jīng)被另外一位知名的民營(yíng)化大師E.S.薩瓦斯詳細(xì)描述過(guò) ，被稱(chēng)作政府撤資（Divestment）。兩者對(duì)撤資方式的描述基本一致：一種涉及將國(guó)有資產(chǎn)或國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)（可以是部分也可能是全部）出售給私營(yíng)投資人的民營(yíng)化方式；而且明確指出，政府撤資方式下私營(yíng)投資人獲得的產(chǎn)權(quán)不同于特許經(jīng)營(yíng)模式下的有限產(chǎn)權(quán)，而是永久產(chǎn)權(quán)，或者說(shuō)“完全產(chǎn)權(quán)”。
讓我們回到中國(guó)公用事業(yè)改革的環(huán)境來(lái)觀(guān)察，自來(lái)水廠(chǎng)、污水處理廠(chǎng)、垃圾焚燒廠(chǎng)等BOT項(xiàng)目基本符合國(guó)際通行意義的特許經(jīng)營(yíng)模式要素特點(diǎn)，私營(yíng)投資人對(duì)項(xiàng)目設(shè)施資產(chǎn)擁有受限制的產(chǎn)權(quán)，在特許經(jīng)營(yíng)期末需將其無(wú)償移交給政府方面。然而，在城市供水行業(yè)普遍采取的出售部分國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)給社會(huì)資本，組建合資公司的市場(chǎng)化改革方式——國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)稱(chēng)之為“產(chǎn)權(quán)多元化”改革——應(yīng)該定性為政府撤資，而有別于國(guó)際通行的特許經(jīng)營(yíng)模式。
以筆者之見(jiàn)，由于當(dāng)初建設(shè)部126號(hào)文中規(guī)定市政公用特許經(jīng)營(yíng)制度時(shí)，并未對(duì)特許經(jīng)營(yíng)制度做進(jìn)一步的解釋?zhuān)鞯胤秸僮髦袑?duì)資產(chǎn)權(quán)屬、政府/企業(yè)責(zé)任邊界、收入成本分擔(dān)關(guān)系等都有不同的理解，導(dǎo)致市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的具體實(shí)現(xiàn)形式五花八門(mén)，特許經(jīng)營(yíng)制度成了一個(gè)“筐”，任何有關(guān)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革都往里裝。各路專(zhuān)家、學(xué)者和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)紛紛對(duì)建設(shè)部語(yǔ)焉不詳?shù)?#8220;特許經(jīng)營(yíng)制度”加上自己的理解，四處傳播、相互影響，遂形成當(dāng)前業(yè)界對(duì)特許經(jīng)營(yíng)制度的思想認(rèn)識(shí)混亂狀況。
建設(shè)部2004年發(fā)布的《城市供水特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》明顯是以水廠(chǎng)BOT模式為交易結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)來(lái)編制的，其中約定項(xiàng)目設(shè)施資產(chǎn)在特許經(jīng)營(yíng)期末無(wú)償移交政府方既合理也是可以理解的。但是，這個(gè)示范文本假定的投融資模式和交易結(jié)構(gòu)不包括供水行業(yè)后來(lái)流行的廠(chǎng)網(wǎng)合一的系統(tǒng)改革，自然也不適合于作為城市供水系統(tǒng)合資方式下的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議范本。關(guān)于文本適用問(wèn)題，在地方政府層面存在相當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)誤區(qū)，建設(shè)部有關(guān)職能部門(mén)一直沒(méi)有公開(kāi)的官方解釋?zhuān)l頻出現(xiàn)合資項(xiàng)目硬套2004年版特許協(xié)議示范文本的現(xiàn)象。
可以肯定的是，以2002年浦東自來(lái)水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓開(kāi)始的中國(guó)城市供水企業(yè)合資改革模式是一種產(chǎn)權(quán)多元化改革，也是國(guó)際慣例的“政府撤資”，合資公司中的非國(guó)有股東（當(dāng)然也包括國(guó)有性質(zhì)股東）擁有永久產(chǎn)權(quán)。建設(shè)部門(mén)的特許經(jīng)營(yíng)制度此時(shí)處于非常尷尬的地位：無(wú)論政府或行業(yè)主管部門(mén)是否授予合資公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，私營(yíng)投資人事實(shí)上已經(jīng)通過(guò)合資方式介入原供水企業(yè)享有的供水業(yè)務(wù)專(zhuān)營(yíng)權(quán)。
有人以澳門(mén)水司的民營(yíng)化改革為例，試圖說(shuō)明特許經(jīng)營(yíng)模式下私營(yíng)投資人享有的是有限產(chǎn)權(quán)。但是，請(qǐng)注意，中法水務(wù)在澳門(mén)水司項(xiàng)目上采用的確實(shí)是國(guó)際慣例的特許經(jīng)營(yíng)模式，政府將原有水司資產(chǎn)出售給中法水務(wù)時(shí)幾乎沒(méi)有作價(jià)，且項(xiàng)目公司——澳門(mén)水司全部由中法水務(wù)投資控股，澳門(mén)政府未持有任何權(quán)益。這些都是典型的特許經(jīng)營(yíng)模式特征，與國(guó)內(nèi)實(shí)施的供水企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄒ試?guó)資部門(mén)核準(zhǔn)的凈資產(chǎn)評(píng)估值為作價(jià)基礎(chǔ)），組建合資公司的方式大為不同。
三、期末資產(chǎn)無(wú)償收回的影響
前文已經(jīng)充分說(shuō)明中國(guó)當(dāng)前的城市供水合資改革并非國(guó)際規(guī)范意義的特許經(jīng)營(yíng)，而是一種政府部分退出，形成多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革模式，自然也不存在所謂有限產(chǎn)權(quán)，期末資產(chǎn)無(wú)償收回的規(guī)定。
進(jìn)一步，我們還可以討論假如在相關(guān)項(xiàng)目協(xié)議中強(qiáng)制約定期末資產(chǎn)由政府無(wú)償收回可能面臨的法律、財(cái)務(wù)、管理方面的問(wèn)題，如此可以得到有關(guān)期末資產(chǎn)處置更為全面和清晰的認(rèn)識(shí)。
法律上，我國(guó)的《公司法》、《中外合資企業(yè)經(jīng)營(yíng)法》對(duì)國(guó)內(nèi)合資公司、外商合資公司均約定股東享有與其股權(quán)比例相對(duì)應(yīng)的收益、經(jīng)營(yíng)決策等權(quán)利，也約定在公司經(jīng)營(yíng)期末應(yīng)該采用清算等方式處置剩余資產(chǎn)、債務(wù)和權(quán)益，如果中途轉(zhuǎn)讓股份，應(yīng)該由合資公司的轉(zhuǎn)讓股東、其他股東、受讓方等按照一定的規(guī)則辦理轉(zhuǎn)讓和對(duì)價(jià)支付。事先約定合資公司非國(guó)有股東的股權(quán)由股東之外的第三方的政府方無(wú)償取得，雖然從商務(wù)上顯失公平，但如果在合資協(xié)議、章程上預(yù)先作出相關(guān)約定，轉(zhuǎn)讓的非國(guó)有股東放棄獲得對(duì)價(jià)，從現(xiàn)行法律而言并未明確禁止。
就財(cái)務(wù)影響而言，有償和無(wú)償兩種處置方式均無(wú)操作障礙。如果事先明確約定在經(jīng)營(yíng)期末無(wú)償收回非國(guó)有股東股權(quán)，非國(guó)有投資人在報(bào)價(jià)時(shí)必然考慮此因素（期末沒(méi)有任何殘值現(xiàn)金流），理論上其準(zhǔn)入階段的競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)應(yīng)該比同一項(xiàng)目約定期末有償回購(gòu)方式更低。
但是，關(guān)鍵問(wèn)題發(fā)生在管理上，當(dāng)合資公司非國(guó)有股東意識(shí)到它無(wú)法獲得任何對(duì)期末資產(chǎn)的補(bǔ)償時(shí)，經(jīng)營(yíng)期的最后若干年，非國(guó)有股東必然充分行使其在合資公司的決策權(quán)，反對(duì)進(jìn)行任何新增設(shè)施投資，盡量降低維養(yǎng)投入，盡可能多分配公司利潤(rùn)。政府將面對(duì)一個(gè)內(nèi)部決策紛爭(zhēng)不斷，設(shè)法拒絕履行政府有關(guān)新增供水設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的合資公司?，F(xiàn)在規(guī)定期末無(wú)償收回非國(guó)有產(chǎn)權(quán)的項(xiàng)目協(xié)議對(duì)此基本上沒(méi)有約定政府如何對(duì)付這樣的情形。
四、小結(jié)
歸結(jié)起來(lái)，筆者認(rèn)為在城市供水企業(yè)采用部分國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)c社會(huì)資本共同組建合資公司的改革模式中，非國(guó)有股東從法理上享有合資公司永久、完全的股權(quán)，合資經(jīng)營(yíng)期末非國(guó)有股東退出時(shí)，其股權(quán)應(yīng)該采用政府有償回購(gòu)、再轉(zhuǎn)讓給政府招標(biāo)選擇的第三方等方式處置，不適于由政府無(wú)償收回。
期末資產(chǎn)處置在供水企業(yè)改制招商項(xiàng)目中看似一個(gè)小小的具體技術(shù)處理問(wèn)題，但是，從上文我們已經(jīng)可以清晰地看出它的背后實(shí)際上牽涉到政府主管部門(mén)、業(yè)界對(duì)特許經(jīng)營(yíng)制度的設(shè)計(jì)和理解。由此觀(guān)之，就感到“茲事體大、不可不察”。
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