“產(chǎn)權(quán)屬性的爭議還主要源于我們對公共事業(yè)立法的模糊。”張燎在城鎮(zhèn)水務(wù)論壇上講到。
從我國開始在市政水行業(yè)中實(shí)施特許經(jīng)營制度以來，就不斷地存在一些問題。這些問題給中國在市政水行業(yè)的市場化帶來了很大的挑戰(zhàn)，也是很多完善的機(jī)會。
張燎是上海濟(jì)邦咨詢公司總經(jīng)理，是市政中的水務(wù)改革和投融資方面的一個專家。他說從濟(jì)邦的工作中，他們發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營制度其實(shí)還有很多在完善的地方。不僅從宏觀方面，并且從小的方面都能看出這個問題，包括普遍性的問題沒有解決。
產(chǎn)權(quán)不明是溢價的潛在原因？
在過去幾年中，濟(jì)邦公司從事了比較多的一些風(fēng)險咨詢。尤其是在稅務(wù)改革和投融資改革中，因此張燎希望能和同行們分享更多的經(jīng)驗(yàn)，也能更深刻的探討問題。
他認(rèn)為特許經(jīng)營中出現(xiàn)的問題主要集中在最近兩、三年。隨著中國城市供水行業(yè)改革的深入，水行業(yè)中出現(xiàn)的問題越來越明顯。在前幾年，水務(wù)改革可能比較多的集中于水務(wù)處理，因此水務(wù)處理方面的交易案例越來越多。從2005年以來的一些比較典型的交易案例來看，大家可以看到一個明顯趨勢——政府對改革之后供水企業(yè)的控制還是非常明顯的，具有絕對控股權(quán)，同時，合資方式在國內(nèi)還占主流地位。另外一個趨勢就是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，由于是合資，有一部分產(chǎn)權(quán)要轉(zhuǎn)讓給私營方，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓溢價現(xiàn)象的逐漸升高趨勢非常明顯。
張燎并不認(rèn)為溢價高低意味著什么，但是他說大家應(yīng)該看到其中隱含著另外的問題。目前，供水改革中有些趨勢，即一些人認(rèn)為轉(zhuǎn)讓溢價是合理的。他們認(rèn)為資產(chǎn)應(yīng)該有保值增值，而建設(shè)部門卻有些憂心忡忡。對供水行業(yè)內(nèi)大量的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，具體價格到底價位是合適，大家都沒有底。
這其中一個重要原因是我國城市供水改革和地方投資思路與取向是完全不同的兩種思路，非常不協(xié)調(diào)。建設(shè)部的相關(guān)部門考慮從2002年以來，現(xiàn)在還是一個市政公用特許經(jīng)營建立的過程。張燎認(rèn)為這在供水行業(yè)里是有越來越虛化的一個趨勢。不過他說建設(shè)部的領(lǐng)導(dǎo)可能不一定同意這個看法，但是他是根據(jù)實(shí)踐推斷出這樣的趨勢。
張燎認(rèn)為國資部門把供水行業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓當(dāng)做一般性的經(jīng)營性行業(yè)企業(yè)來處理，而這兩套政策是有相悖而向的趨勢。他說這是問題的根源。對形成高溢價現(xiàn)象的解釋也是多種多樣的，有種解釋是說由于特許經(jīng)營協(xié)議上面規(guī)定期末資產(chǎn)政府是要有償回購，這樣投資人能得到更多的資金，所以說在外資進(jìn)入時需要的付出更多。
張燎認(rèn)為這是一種支撐高溢價的一種解釋，?？谒镜氖虑橐采婕傲诉@方面的報道。他說他并不是對任何人和機(jī)構(gòu)攻擊，僅僅是擺出客觀的觀點(diǎn)，希望大家判斷哪種比較科學(xué)合理。“我不是我的看法完全對，但是我希望大家能夠看得更深入。”張燎在論壇上強(qiáng)調(diào)說。
有限產(chǎn)權(quán)和完全產(chǎn)權(quán)的爭議
目前供水企業(yè)的合資方式中，到底外方或者說非國有股東持有的股權(quán)是什么性質(zhì)，這些還是有爭議。與一般的競爭性行業(yè)中的非國有股權(quán)相比，它們是完全產(chǎn)權(quán)還是具有行業(yè)特殊性的有限產(chǎn)權(quán)，張燎說這些都值得大家深入思考。
在我國水行業(yè)改革中，污水處理的產(chǎn)權(quán)比較清晰。但是涉及供水行業(yè)時，這個問題就顯得比較復(fù)雜。非國有股東包括內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)。非國有股東從政府方獲得的產(chǎn)權(quán)到底是哪種形式，目前有兩種觀點(diǎn)，一種是完全產(chǎn)權(quán)，一種是有限產(chǎn)權(quán)。大家說是完全產(chǎn)權(quán)的根據(jù)是特許經(jīng)營期結(jié)束時，政府必須有償?shù)氖栈?。張燎說這是一個比較對應(yīng)的關(guān)系。另一觀點(diǎn)認(rèn)為是有限產(chǎn)權(quán)，該產(chǎn)權(quán)不同于政府原來持有的股權(quán)性質(zhì)，有限產(chǎn)權(quán)一個重要的特征是說該產(chǎn)權(quán)最終是政府的，在經(jīng)營期結(jié)束的時候，非國有股東應(yīng)該無償把這個產(chǎn)權(quán)交還給政府。
張燎認(rèn)為這些值得商榷。國際上關(guān)于特許經(jīng)營，運(yùn)營的是私人部門，業(yè)務(wù)收入直接來源于終端客戶付費(fèi)，而BOT模式的付費(fèi)來源于政府部門支出?；氐脚c中國環(huán)境的對比，我國BOT項(xiàng)目基本按照這樣的模式運(yùn)營設(shè)計的這些制度條件。在BOT模式上基本沒有大的爭議，但是特許經(jīng)營模式在中國大陸還找不到特別對應(yīng)的模式。
張燎認(rèn)為澳門水司民營化改革就是西方的特許經(jīng)營，它的模式跟國內(nèi)合資具有非常大的差異。最重要的差異是澳門政府在特許經(jīng)營中沒有權(quán)益，控制方是私人部門。因此政府是監(jiān)管方，而有投資責(zé)任的卻是私營部門。內(nèi)地的政府既是監(jiān)管方，同時在供水企業(yè)里又是股東。澳門水司模式很好，主要是澳門政府比較清楚它的角色，存在很少的利益沖突。在內(nèi)地合作模式內(nèi)，政府這一方存在非常大的利益沖突。
國際上另外一種公共事業(yè)改革模式，即政府撤資。歐盟和國內(nèi)的模式基本上是一樣，目前國內(nèi)供水企業(yè)改革模式其實(shí)就是政府部分撤資，張燎這么認(rèn)為。政府采取部分撤資中有不少典型的例子，就是2002年國內(nèi)開始采用合資模式，實(shí)際上這也是供水行業(yè)的第二輪改革。政府把50%的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給駐資的非國有股東，形成這種新方式，也就是政府撤資。
張燎說這不應(yīng)該叫做特許經(jīng)營。無論政府給不給它特許經(jīng)營證，事實(shí)上它已經(jīng)獲得了這個地區(qū)供水服務(wù)的專營權(quán)，難道不給他證嗎？肯定給。
產(chǎn)權(quán)屬性的爭議還主要源于我們對公共事業(yè)立法的模糊
“國家出臺126號文時，能夠提出這樣一套制度，我覺得非常不容易。126號文里只提到特許經(jīng)營制度的概念，但是該制度的模式是什么，產(chǎn)權(quán)屬性怎么樣，政府和企業(yè)的邊界怎么樣，都沒有明確的提法。”張燎說。
在這種情況下，中國的政績體系也非常特殊，例如供水之列的基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任方是地方政府。地方政府在運(yùn)作時存在利益導(dǎo)向，從政府的利益出發(fā)來解釋特許經(jīng)營的內(nèi)容。他說這就導(dǎo)致什么東西都往特許經(jīng)營制度的“籃框”中扔，事實(shí)上大家都對特許經(jīng)營具體模式?jīng)]有認(rèn)識。甚至各種各樣的專家學(xué)者、咨詢公司也會有不同的解釋，這就讓大家對制度的真正內(nèi)涵沒有理清，因而只要是引進(jìn)市場機(jī)制的東西都屬于特許經(jīng)營制度。張燎說這是立法的不夠清晰，導(dǎo)致大家有很多不同詮釋。
與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的就是期末資產(chǎn)的處置。我們對產(chǎn)權(quán)屬性進(jìn)行界定后，再分析產(chǎn)權(quán)問題就比較清楚。目前國內(nèi)供水企業(yè)內(nèi)的合資企業(yè)在撤資時，非國有股東享有完全產(chǎn)權(quán)。在BOT、PPP等形式中，非國有股東擁有的是有限產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格來說是一種管理權(quán)。目前合資改革模式要用特許經(jīng)營的話，非國有股東擁有有限產(chǎn)權(quán)更加合適。在這種情況下，政府才可以無償收回。
張燎說這么分析來，我國市政公用事業(yè)的改革中，絕大多數(shù)項(xiàng)目的資產(chǎn)處置設(shè)計還是合理的。在BOT項(xiàng)目中，合同結(jié)束時資產(chǎn)被政府無償收回；以合資形式存在的項(xiàng)目，無論是供水，還是在供熱、公交等方面，非國有股東擁有完全產(chǎn)權(quán)，合同結(jié)束時資產(chǎn)就應(yīng)該有償被收回。
但是在少量的特許經(jīng)營項(xiàng)目中，期末時的資產(chǎn)處置存在一種錯位現(xiàn)象，也就是產(chǎn)權(quán)的問題。本來是政府撤資項(xiàng)目，也就是對方擁有完全產(chǎn)權(quán)，可政府卻規(guī)定合同到期時要無償收回。
從目前法律上來說，還沒有很明顯的障礙。由于產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識還不清楚，再加上還沒有良好的監(jiān)管，在具體成本不清楚的情況下，這些都很難說。
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