賈康：PPP的正面效應(yīng)及其所關(guān)聯(lián)的混合所有制等機(jī)制創(chuàng)新
主持人（環(huán)境商會(huì)秘書長駱建華）：下面我們請(qǐng)環(huán)境商會(huì)的老朋友，財(cái)政部財(cái)科所所長賈康，現(xiàn)在他到了一個(gè)新的單位，擔(dān)任華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長，請(qǐng)他來給大家講一講PPP，大家歡迎。
賈康：謝謝秘書長，在座的各位大家好！我就講講PPP這方面的基本情況和一些研究者的看法。剛才駱秘書長提到了我最近的變化，今年60歲了，按照要求退出了行政崗，但實(shí)際上我不是脫開財(cái)科所，關(guān)系還在財(cái)科所，不擔(dān)任行政職務(wù)，但是自由度明顯加大了，根據(jù)自己的學(xué)術(shù)興趣，更多的做一些選擇性的工作。剛才秘書長提到的新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院是一個(gè)政產(chǎn)學(xué)研互動(dòng)平臺(tái)，很多參與者都很有積極性。另外還有一個(gè)平臺(tái)，PPP研究院，和今天這個(gè)題目有關(guān)，我們正在開展相關(guān)工作，非常愿意在這個(gè)領(lǐng)域里面和各位加強(qiáng)溝通和合作。我把PPP大的背景先說一下。
研究者自己的學(xué)術(shù)角度，早就注意到這個(gè)事情了，至少十幾年前我就非�？粗剡@個(gè)概念下它帶出的創(chuàng)新空間，在具體中國的宏觀管理部門，去年年底今年年初有非常強(qiáng)烈的信號(hào)，李克強(qiáng)總理要求有關(guān)部門把PPP機(jī)制創(chuàng)新作為重點(diǎn)，要不遺余力的推行。它的緣起應(yīng)該是去年接近年尾的時(shí)候，克強(qiáng)總理和一些部長們?cè)L問歐洲，接觸到歐洲最高層面的一些領(lǐng)導(dǎo)人物，無一不強(qiáng)烈的向李總理推這個(gè)概念和創(chuàng)新。接著李總理跟其他部門的領(lǐng)導(dǎo)有一些討論交流，形成的看法就是這確實(shí)是一個(gè)非常重要的創(chuàng)新方向。今年年初在財(cái)政工作會(huì)議上，現(xiàn)在都講究開短會(huì)，按照慣例是三個(gè)半天。第一個(gè)半天是婁繼偉部長做財(cái)政大報(bào)告，這是必須要做的。第二個(gè)半天仍然是大會(huì)報(bào)告，他主持做全國系統(tǒng)PPP機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)員培訓(xùn)，把有關(guān)部門結(jié)合著北京的鳥巢、地鐵4號(hào)線和外面幾個(gè)重要的PPP案例做相關(guān)的情況和里面政策要領(lǐng)的介紹講解，這就開始了一輪在工作系統(tǒng)作為最高層面的帶有戰(zhàn)略性部署的工作推動(dòng)。
前不久我注意到財(cái)政部之外其他部門在這方面也表現(xiàn)出極高的重視程度，比如發(fā)改委調(diào)動(dòng)很多力量推出相關(guān)文件�，F(xiàn)在稱為PPP指南示范項(xiàng)目，具體政策要領(lǐng)的文件還在陸續(xù)推出，另外各地培訓(xùn)和示范項(xiàng)目啟動(dòng)也開始了。在這方面有一個(gè)空間上的基本判斷，伴隨著的事件是今年預(yù)算法修訂一波三折，推了很多年，修成正果，有了一個(gè)人大正式審議通過的文本，明年1月1號(hào)開始施行，預(yù)算法里包括地方債如何陽光化的發(fā)行，給出了一系列的法律規(guī)定。跟著就有相關(guān)的工作部署，關(guān)于地方債這方面最明確的帶有工作實(shí)施規(guī)則性質(zhì)的文件是國務(wù)院發(fā)出43號(hào)文，把這些放在一起，我感覺是一個(gè)兩頭卡死的框架。一個(gè)是地方債在前面若干年的試驗(yàn)之后，這次名正言順的成為預(yù)算法給出的地方政府自發(fā)自用自還的一個(gè)有償籌資的規(guī)范形式。那么地方政府下一年度能發(fā)多少，現(xiàn)在不知道，但是安排是很清楚的。地方政府層面只有省級(jí)政府可以發(fā)這個(gè)債，中國所有省級(jí)行政區(qū)發(fā)多少不是由地方政府定的，是由上面國務(wù)院層面通過財(cái)政部等等部門合在一起，大家形成一個(gè)合力以后切塊，這個(gè)切塊過程的搏弈是內(nèi)部的，我們可能不太知道細(xì)節(jié)。各個(gè)省級(jí)行政區(qū)的訴求和到中央層面最后再確定的年度總的地方債，大環(huán)境切塊到各個(gè)省，各個(gè)省下面有市和縣，可以由省級(jí)代發(fā)，就像試點(diǎn)的時(shí)候中央代地方發(fā)行�？偭看_定以后分配多少就是多少。所以引入了地方政府信用評(píng)級(jí)，但并不是說評(píng)級(jí)好發(fā)債能力就好，一旦確定下來就固定了。另外，我們可以先推測(cè)一下，原來預(yù)算法沒有做明確規(guī)定，在先行先試過程中形成的地方債是四千億，明年能夠增加到多少？我認(rèn)為應(yīng)該大幅度抬升，最樂觀也就一萬億出頭了，現(xiàn)在人大等等方面還是持謹(jǐn)慎態(tài)度情況下，也不一定能增加到一萬億，即使明年有一萬億，年度一萬億的地方債要在今年一萬三千五百億赤字水平里再抬一抬，再增加幾個(gè)赤字差不多了。因?yàn)檫�有余量是國債，共同形成的增量和債務(wù)存量對(duì)比，就感覺到份量是不夠的。
大家知道，審計(jì)署做了全面審計(jì)之后形成一個(gè)概念，地方債形成的存量是12萬億左右，這還是把負(fù)債里可能排除的都排除掉了。一般債務(wù)周期舉債時(shí)限假定為3-5年，實(shí)際上到不了5年，按5年估算，一年也已經(jīng)有兩萬多億的債務(wù)要起貨，現(xiàn)在頂多再翻一番，對(duì)于原來已經(jīng)形成的存量只可能往上擴(kuò)張，不可能再往回收縮，因?yàn)檎麄�(gè)GDP還要往回走，地方融資工具還要充分利用，顯然就跟不上了。理論講，這邊陽光融資，另外一邊，全國將近一萬億的地方融資平臺(tái)，要讓它發(fā)揮作用。這些態(tài)度過去有過的，但是現(xiàn)在43號(hào)文和以后的文件里把地方融資平臺(tái)卡住了，不許新增任何地方政府債務(wù)。地方融資平臺(tái)可以存續(xù)的情況下怎樣發(fā)揮作用，走商業(yè)化軌道，走商業(yè)定位的真正企業(yè)，不能在地方政府的操控下為地方政府引進(jìn)債務(wù)，這頭也卡住了。這樣，打開的空間正是這一年以來有關(guān)部門高度重視不遺余力推行的PPP機(jī)制，政府和社會(huì)資本合作機(jī)制的作用盡可能發(fā)揮起來，形成融資來支持各個(gè)地方政府貫徹自己發(fā)展戰(zhàn)略的支持力量。
這個(gè)資金的投融資邏輯上講，我認(rèn)為是兩頭卡住以后要放開PPP。在這種背景下我們需要考慮政策下已經(jīng)清楚的要點(diǎn)，一些細(xì)節(jié)大家還在琢磨，但是一些要點(diǎn)已經(jīng)清楚了。比如說有關(guān)部門強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目遴選過濾示范等等過程中，首先要從相對(duì)容易做的這些項(xiàng)目入手，先觀察，常規(guī)項(xiàng)目方面我們具有一定經(jīng)驗(yàn)，比如環(huán)保行業(yè)過去有經(jīng)驗(yàn)的BOT，希望未來有能夠預(yù)期的現(xiàn)金流，從這樣的項(xiàng)目開始做。有一些事情在中國不能簡單照搬過去，比如英文里PPP是公私，實(shí)際上后面有一個(gè)模糊概念，這個(gè)社會(huì)資本未必就是非公資本，在中國國有的企業(yè)，公有資本只要不是有隸屬關(guān)系的，地方政府轄區(qū)之內(nèi)，有股東資本紐帶的，都可以作為社會(huì)資本。這種國有控股企業(yè)，可以異地作為社會(huì)資本，沒有形成隸屬關(guān)系的政府合作。從現(xiàn)在的文件里我們可以看清PPP的要領(lǐng)。換句話說，地方政府轄區(qū)之內(nèi)，由政府自己操控的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)為商業(yè)性定位，不再為本地地方政府承擔(dān)籌資功能，到異地去是有一片開闊天地的�，F(xiàn)在中央級(jí)的一些國有企業(yè)，比如說中信，現(xiàn)在正在準(zhǔn)備大干一場。前不久我參加了中信地產(chǎn)和汕頭市政府在汕頭舉辦的論壇，就是為大項(xiàng)目大規(guī)劃大資金大手筆做熱身，168平方公里連片開發(fā)，馬上就要啟動(dòng)。這是一個(gè)在中國發(fā)展過程中很值得我們觀察的一種有彈性空間的概念。
在這個(gè)背景下，我想PPP這個(gè)基本概念在中國雖然定義上現(xiàn)在有不同的看法，但是具體的內(nèi)容我們可以領(lǐng)會(huì)到，它是政府和非政府的主體，更準(zhǔn)確的說，在中國是和自己沒有隸屬關(guān)系的非政府法人主體，合作共贏。具體形式，除了我們以往知道的，可以在英文里形成十幾個(gè)過去知道的概念之外，我認(rèn)為是敞口了，現(xiàn)在最吸引人的，引起地方政府合作的點(diǎn)往往是超常規(guī)的，比如城市某個(gè)核心項(xiàng)目和周邊形成綜合體，城市運(yùn)營式開發(fā)這種項(xiàng)目，或者是整個(gè)連片開發(fā)，一個(gè)地方政府轄區(qū)整個(gè)是PPP覆蓋范圍。這些政策上的細(xì)節(jié)雖然現(xiàn)在還有待進(jìn)一步的清晰化起來，我估計(jì)后面還會(huì)有一系列文件和探索等等，我想借這個(gè)機(jī)會(huì)介紹一些探討性意見，供大家參考，以觀察和推動(dòng)政策優(yōu)化。
PPP的基本概念雖然沒有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩x，但是可以領(lǐng)會(huì)的是，一些過去好像只有政府能做的，實(shí)踐發(fā)展中它的開端應(yīng)該是在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，上個(gè)世紀(jì)形成福利國家概念之后，緩和了社會(huì)矛盾，擺脫危機(jī)頻繁干擾之后，又出現(xiàn)新的矛盾。福利國家實(shí)行了一段時(shí)間之后，發(fā)現(xiàn)由政府提供這些公共福利有點(diǎn)力不從心了。以后的演變是美國出現(xiàn)了滯脹。英國非常積極的由撒切爾推動(dòng)了一場新公共管理，撒切爾創(chuàng)造了二戰(zhàn)之后英國首相在任最長時(shí)間記錄，他把原來只有政府能做的事情變成要通過政府購買服務(wù)外包，引入市場測(cè)試，引入非政府主體，政府簽協(xié)議等等形式。新興經(jīng)濟(jì)體國家也有實(shí)行，如土耳其，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為土耳其是最先清晰界定了BOT的概念，運(yùn)用到工程項(xiàng)目中。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，新興經(jīng)濟(jì)體，在這方面有越來越高度關(guān)注的發(fā)展趨勢(shì)。到上個(gè)世紀(jì)末，澳大利亞、新西蘭就已經(jīng)把PPP作為主打功能，那個(gè)時(shí)候我去考察澳大利亞印象非常深刻�，F(xiàn)實(shí)中，首先是外資投入水廠、電廠、能源環(huán)境領(lǐng)域等等，比如現(xiàn)在有人說比較早的外資進(jìn)入BOT項(xiàng)目是廣西來賓電廠，再往后看到九十年代中國出現(xiàn)了本土民間資本和政府合作的BOT等等案例。如果現(xiàn)在把理論上的考察和實(shí)踐上的探索歸結(jié)起來做簡要的概括，我認(rèn)為主要強(qiáng)調(diào)的是3P概念之下它的特點(diǎn)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，建設(shè)事項(xiàng)方面，由政府和非政府的企業(yè)、其他的專業(yè)機(jī)構(gòu)，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，這樣清晰的合作制度機(jī)制，而帶來的是績效提升。我們把正反面效應(yīng)分析以后形成一個(gè)基本概念，PPP應(yīng)該認(rèn)為是制度供給的偉大創(chuàng)新，研究所也寫了專門的論文，認(rèn)為是制度供給的偉大創(chuàng)新，特別強(qiáng)調(diào)不簡單的是融資方面，從融資角度切入以后，由融資模式必然提升到管理模式。而在中國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，治理層面應(yīng)該上升到十八屆三中全會(huì)表述的習(xí)李時(shí)代治國理政的新理念。
核心的現(xiàn)代國家治理的概念是現(xiàn)代化，中國自1840年鴉片戰(zhàn)爭帷幕拉開以后，前面鴉片戰(zhàn)爭帶來巨大的沖擊，最初的幾十年慘淡經(jīng)營，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)仍然不能避免甲午慘敗，戊戌變法推出后約100天左右失敗了。直至49年建國，改革開放三件大事，最近幾十年我們才看到在鄧小平“三步走”戰(zhàn)略下，真正走向共和全方位的改革是非常堅(jiān)決的，三中全會(huì)到四中全會(huì)是全面法治化，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、行政、司法打通，現(xiàn)代化取向，這種追求要落到最基本的制度安排上，現(xiàn)在表述為治理，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。治理二字是明顯不同于過去我們強(qiáng)調(diào)很多年的管理調(diào)控，管理強(qiáng)調(diào)的是政府主體自上而下，居高臨下的架構(gòu)，治理更強(qiáng)調(diào)的是政府和其他多元主體充分互動(dòng)，更多平面展開，形成最大包容性增長的一套機(jī)制連接。這里要把管理和自管理，調(diào)控和自調(diào)控，融合在一起以后就形成鄧小平考慮問題的原點(diǎn)，解放生產(chǎn)力，扭住發(fā)展這個(gè)硬道理一百年不動(dòng)搖。這就是新常態(tài)追求的東西，把這些放在治理模式上來考慮，我們基本觀察有五個(gè)方面，都可以納入從宏觀現(xiàn)代國家這里這種新的核心理念，一直落到市場主體，落到市場改革方面，產(chǎn)權(quán)機(jī)制層面，主打混合所有制方面。
一是強(qiáng)調(diào)現(xiàn)在高度重視的PPP，政府要更好的履行職責(zé)，雖然有了前面30多年的發(fā)展，但是矛盾在突顯，伴隨著矛盾凸顯，我們未來幾十年要經(jīng)歷城鎮(zhèn)化過程，需求有幾十萬億元以上，僅僅是靜態(tài)算賬的投入，光靠政府投入顯然是不能勝任的，這是持續(xù)要做的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。伴隨著中國的城鎮(zhèn)化，還有迅速進(jìn)入老齡化社會(huì)，以后整個(gè)社會(huì)的壓力。首先政府的感受是，年度支出壓力會(huì)明顯上升�，F(xiàn)在測(cè)算是2020年到2030年，達(dá)到年度給付的峰值，以后是拐彎在下降，早在朱镕基時(shí)代就提出必須把理事會(huì)基金作為中國的戰(zhàn)略儲(chǔ)備�，F(xiàn)在各個(gè)方面已經(jīng)意識(shí)到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)的醫(yī)療服務(wù)業(yè)，需要很多硬件，需要很多投入，合在一起必然要考慮PPP作為今后整個(gè)聯(lián)通中國偉大民族復(fù)興的重要事情來做。第二個(gè)角度，政府應(yīng)該為公眾服務(wù)，公眾會(huì)受益。公眾受益不是簡單的政府找到新的資金來源，是政府找到新的資金來源和企業(yè)合作，和專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，包括和工程有關(guān)的律師事務(wù)所，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理事務(wù)所，稅收籌劃事務(wù)所等等，合在一起以后這些主體是各自拿自己的相對(duì)優(yōu)勢(shì)去對(duì)付這個(gè)項(xiàng)目里面最容易掌控和消化掉的風(fēng)險(xiǎn)，可以把原來打包形成的風(fēng)險(xiǎn)分化，各個(gè)擊破，這是一個(gè)很好的機(jī)制，所以叫1+1+1大于3。以人為本就是讓老百姓得實(shí)惠，應(yīng)該追求它的性價(jià)比。但是過去政府做這件事情，超概算，算好的這筆錢不夠用只好追加，追加不夠只好拖。再是質(zhì)量差，等到竣工投入使用以后服務(wù)跟不上，老百姓有怨言，這是過去的情況。
現(xiàn)在來看這種情況能夠得到很好的改變。那個(gè)時(shí)候沒有多少經(jīng)驗(yàn)，但是暗合的內(nèi)在邏輯，狹義的SQV，它是很清晰的在法律框架之下股份制的開發(fā)投資。例如名流實(shí)業(yè)公司組建以后，跟政府雙方談的是非常嚴(yán)格的，三年必須建成，最主要股本是民企出的，政府是通過公司入股，主要決策和運(yùn)作都在民間資本持有者手里。當(dāng)時(shí)要求三年必須建成，如果三年不竣工，那么后面所有經(jīng)濟(jì)責(zé)任都由民企承擔(dān)，等于是立了一個(gè)軍令狀。另外，質(zhì)量要求非常嚴(yán)格，不能出紕漏，公司陳總前幾年到香港考察，無意中知道了香港有架橋修路，馬上想到采用最標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)招投標(biāo)，找到最好的公司做建設(shè)方。除建設(shè)方外還應(yīng)該有監(jiān)理方，三峽就是這樣，國際監(jiān)理公司。陳總說，確定中標(biāo)排到第一建設(shè)方以后，讓落敗的第二方來做監(jiān)理方，這樣來處理建設(shè)時(shí)間嚴(yán)格限制和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求的矛盾。這個(gè)機(jī)制相當(dāng)好，雙方都受益，建設(shè)方拿到了項(xiàng)目，監(jiān)理方以有限的力量也拿到生意，監(jiān)理方非常盡心盡責(zé)的落實(shí)責(zé)任，提前時(shí)間交工有額外報(bào)酬。實(shí)際結(jié)果是兩年半多一點(diǎn)這個(gè)橋就建成了�？⒐ね度胍院笫褂檬芤娴氖抢习傩�，馬上生活環(huán)境就不一樣了，最根本的是老百姓得實(shí)惠，體現(xiàn)了績效管理，而且運(yùn)行多年工程無懈可擊。
第三個(gè)正面效應(yīng)，一大批企業(yè)偏好與政府合作，對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)來說是非常重要的，以后市場經(jīng)濟(jì)更多靠企業(yè)發(fā)揮作用。
第四個(gè)正面效應(yīng)，直接關(guān)系到改革的戰(zhàn)略性突破。表述為公有制的主要形式，仍然不能夠解決國有資本一股獨(dú)大的問題，關(guān)于國退民進(jìn)爭議了若干年。主打改革，我認(rèn)為就是要淡化貼標(biāo)簽的這種思維，依靠企業(yè)內(nèi)部法治的影響，企業(yè)股權(quán)是非常清晰的，所有的股權(quán)糾紛都可以通過法治來解決，把這些股充分混合起來，打開了空間，使單個(gè)市場主體包容性最大化，直接對(duì)應(yīng)宏觀層面現(xiàn)代國家治理的包容性發(fā)展，它的空間正好跟PPP天然的聯(lián)系在一起。比如大橋的例子，是天然的混合所有制，政府動(dòng)機(jī)是少投入，民營資本有部分投資，以后PPP風(fēng)生水起的發(fā)展一定助推中國混合所有制的改革，一定使政府方面自然不再一股獨(dú)大考慮問題，這是非常有意義的正面效應(yīng)。
最后一個(gè)正面效應(yīng)，PPP這個(gè)機(jī)制創(chuàng)新是和四中全會(huì)全面依法治國直接對(duì)應(yīng)的，要發(fā)展PPP一定要講法治，所以中國一定會(huì)形成新一輪加快立法高潮。加快立法，加快法治建設(shè)，打造高標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)必然發(fā)展出政府更好盡責(zé)，把自己轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃優(yōu)化，形成的協(xié)議要按契約精神遵守，政府不是管控，而是跟企業(yè)講誠信。一旦特許權(quán)框架確認(rèn)以后，政府是跟企業(yè)合作的一方，這也是很好的催化劑。秦始皇時(shí)就有法，法律一定要?jiǎng)討B(tài)優(yōu)化，形成體系，是很好的法律。另外講民主，一定要發(fā)展民主，但也不是簡單的少數(shù)服從多數(shù)，非常容易在民治浪潮上來以后形成多處暴政，另外現(xiàn)代制度建設(shè)上很多是無能為力的。比如現(xiàn)代稅制，如果按照現(xiàn)在少數(shù)服從多數(shù)太簡單了，咱們來個(gè)全民公決投票，馬上出結(jié)果，任何經(jīng)濟(jì)體走向現(xiàn)代國家都不可能采取這個(gè)機(jī)制。必須是走向共和的機(jī)制，講法，講契約，講各種訴求理性表達(dá)，尋求最大的公約數(shù)，PPP就是這樣的機(jī)制。比如中信和汕頭雙方形成的契約磨合了三年，談判過程中雙方都不遺余力，不惜投入請(qǐng)到最高水平的法律團(tuán)隊(duì)來預(yù)估所有的可能性，現(xiàn)在形成的11大項(xiàng)厚厚的一摞契約文件，在爭議過程中沒有破裂是什么道理呢？雙方認(rèn)為有可能形成根本意義上的合作，要適當(dāng)妥協(xié)，結(jié)果是求同存異，越來越有共通點(diǎn)。
現(xiàn)在天時(shí)地利人和等等要素之下，在政策方面大家應(yīng)該一起推動(dòng)細(xì)化優(yōu)化，把這些想干事會(huì)干事，干成事不出事的社會(huì)成員合在一起，能夠做出中國全面改革時(shí)期有助于對(duì)接中國夢(mèng)有聲有色的合作業(yè)績來。這些看法請(qǐng)各位批評(píng)指正，謝謝大家。
主持人（環(huán)境商會(huì)秘書長駱建華）：謝謝賈所長。最近PPP大熱，各種各樣的文件狂轟濫炸，還有各種各樣的文章也是狂轟濫炸，過去我覺得對(duì)PPP有一些了解，現(xiàn)在越看越不了解，不知道什么是PPP了。這行已經(jīng)談?wù)撌嗄炅�，所以一開始我期望也沒有太高。這次賈所長講的既學(xué)術(shù)，同時(shí)也有一些案例，剛才的案例啟發(fā)很重要，非常感謝。
注：根據(jù)現(xiàn)場速記整理，未經(jīng)發(fā)言人審閱
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