12月1日，由全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)主辦的“2018中國(guó)環(huán)境上市公司峰會(huì)”在廣東肇慶舉行。
曾幾何時(shí)，PPP項(xiàng)目成了環(huán)境產(chǎn)業(yè)的一個(gè)風(fēng)口，各類企業(yè)競(jìng)相參與。但從去年以來(lái)，PPP赫然出現(xiàn)了轉(zhuǎn)向，財(cái)政部對(duì)不規(guī)范項(xiàng)目清退出庫(kù)，有些省份開始叫停PPP項(xiàng)目，許多環(huán)保PPP中標(biāo)“大戶”陷入財(cái)務(wù)困境，進(jìn)行中的項(xiàng)目呈現(xiàn)出難以為繼的態(tài)勢(shì)。面對(duì)這些問(wèn)題，環(huán)保領(lǐng)域的PPP究竟往何處去，如何回歸環(huán)境服務(wù)的本質(zhì)，成為業(yè)界需要深入探討的焦點(diǎn)話題。針對(duì)“PPP困惑與制度探討”這一話題，峰會(huì)邀請(qǐng)到：
2位民企代表：桑德集團(tuán)董事長(zhǎng)文一波、博天環(huán)境總裁吳堅(jiān)；
2位國(guó)企代表：首創(chuàng)股份總經(jīng)理?xiàng)畋蟆⒈笨厮畡?wù)高級(jí)副總裁楊光；
2位外企代表：威立雅中國(guó)區(qū)副總裁/董事總經(jīng)理黃曉軍，蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華；
1位咨詢機(jī)構(gòu)代表：大岳咨詢董事長(zhǎng)金永祥；
1位政府代表：財(cái)政部 PPP 中心項(xiàng)目官員張戈；
企業(yè)、政府、咨詢機(jī)構(gòu)三方展開深入的對(duì)話討論。
桑德集團(tuán)董事長(zhǎng) 文一波
文一波在發(fā)言中表示，2013年以來(lái)，在國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委兩大部門的大力推動(dòng)下，PPP模式如燎原之火迅速成為基建領(lǐng)域的主流，而這其中環(huán)境項(xiàng)目的占比是最大的。
“桑德是最早參與PPP的國(guó)內(nèi)環(huán)保企業(yè)之一，我們?cè)?999年以BOT模式推行的‘中華碧水計(jì)劃’就是PPP的一種。”文一波說(shuō)，“在2005年以前，PPP項(xiàng)目市場(chǎng)規(guī)模不算大，但發(fā)展相對(duì)穩(wěn)定。2013年以后，PPP市場(chǎng)開始暴露出問(wèn)題。”一些地方出現(xiàn)泛化濫用PPP的現(xiàn)象。
盡管如此，PPP在目前仍是大勢(shì)所趨，在短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不變的情況下，仍是比較好的模式和措施。文一波呼吁，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整節(jié)奏，盡快出臺(tái)與當(dāng)前市場(chǎng)相匹配的政策及金融工具，正確對(duì)待PPP帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，真正激活環(huán)境市場(chǎng)力量。
首創(chuàng)股份總經(jīng)理 楊斌
楊斌指出，首創(chuàng)股份最早就參與到PPP項(xiàng)目中，也是中國(guó)水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化的參與者。在過(guò)去幾年P(guān)PP的熱潮中，首創(chuàng)股份始終秉持著穩(wěn)健的投資和項(xiàng)目選擇，過(guò)去兩年，也保持了強(qiáng)勁的健康增長(zhǎng)。面對(duì)PPP發(fā)展中的問(wèn)題，也與行業(yè)有關(guān)部門進(jìn)行積極地反饋溝通。
首創(chuàng)股份的穩(wěn)健發(fā)展得到了政府、資本市場(chǎng)的認(rèn)可，楊斌表示，首創(chuàng)不僅在各業(yè)務(wù)領(lǐng)域獲得了眾多項(xiàng)目，還在近期成功完成再融資、發(fā)行綠色債，都得到資本市場(chǎng)高度的認(rèn)同和追捧，已經(jīng)超過(guò)數(shù)倍的認(rèn)購(gòu)、順利發(fā)行。面對(duì)新的PPP時(shí)代，首創(chuàng)股份將秉承穩(wěn)健發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和輕重并舉的方針，堅(jiān)持踐行首創(chuàng)集團(tuán)環(huán)保產(chǎn)業(yè)“生態(tài)＋”戰(zhàn)略，為建設(shè)與守護(hù)美麗中國(guó)貢獻(xiàn)力量。
蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁 孫明華
孫明華表示，PPP最早是從英法等國(guó)開始推行的，所以蘇伊士、威立雅等外企早期對(duì)中國(guó)PPP的推廣做了不少貢獻(xiàn)。蘇伊士很早就在澳門以PPP的形式做了供水特許經(jīng)營(yíng)，威立雅也在成都做了中國(guó)的第一個(gè)城市供水PPP項(xiàng)目——成都自來(lái)水六廠項(xiàng)目，這些項(xiàng)目后來(lái)都成了住建部、發(fā)改委等組織學(xué)習(xí)、參觀的典型。
“2013年，當(dāng)發(fā)改委、財(cái)政部?jī)纱蟛课ν芇PP之時(shí)，老外非常興奮，他們覺(jué)得這是自己的強(qiáng)項(xiàng)，因此都‘摩拳擦掌’地準(zhǔn)備大干一場(chǎng)。”孫明華說(shuō)，“不過(guò)，在參與了兩個(gè)PPP項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)之后，發(fā)現(xiàn)與他們所想象的PPP有很大不同。”
之所以蘇伊士這幾年沒(méi)有參與PPP項(xiàng)目，第一個(gè)原因就是投資回報(bào)，“目前PPP項(xiàng)目回報(bào)太低，我們接觸的項(xiàng)目最高也就7%、6%、甚至更低，根本達(dá)不到投資要求。”第二風(fēng)險(xiǎn)太大，除了項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)、回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，還有地方的支付能力和信用。最近，蘇伊士參與了武漢的一個(gè)PPP項(xiàng)目，實(shí)際只占投資的0.1%。
孫明華提到，近期召開的PPP研討會(huì)提出，2018年之前叫“舊PPP時(shí)代”，從2018年開始是“新PPP時(shí)代”。希望在新PPP時(shí)代，兩大部委政策整改之后，有明確的政策和方向，也多給外資參與PPP的機(jī)會(huì)。
威立雅中國(guó)區(qū)副總裁/董事總經(jīng)理 黃曉軍
黃曉軍表示，“PPP中的三個(gè)‘P’，第一個(gè)‘P’是指政府，第二個(gè)‘P’強(qiáng)調(diào)的是專業(yè)性，第三個(gè)‘P’則是指合作伙伴，這就意味著大家要有同等的市場(chǎng)地位、同等的收益權(quán)和同等的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。”黃曉軍說(shuō)，“假如離開了第二個(gè)專業(yè)性的‘P’和第三個(gè)合作伙伴關(guān)系的‘P’，這個(gè)PPP可能是我們比較難以理解的。”所以他們決定還是“以看為主”。
黃曉軍認(rèn)為，一個(gè)PPP合同，有兩點(diǎn)是至關(guān)重要的。一是明確的價(jià)格機(jī)制、回報(bào)機(jī)制，也就是“物有所值”；二是要有非常明晰的服務(wù)邊界，以法律來(lái)保障。
去年，威立雅負(fù)責(zé)的成都自來(lái)水六廠BOT項(xiàng)目合作期滿，已正式移交給中方，這也是我國(guó)第一個(gè)城市供水BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。業(yè)內(nèi)對(duì)此做了不少的研究，也得到很多正面的評(píng)價(jià)。
博天環(huán)境集團(tuán)總裁 吳堅(jiān)
吳堅(jiān)表示，PPP作為一種商業(yè)模式本身是沒(méi)有問(wèn)題的，問(wèn)題出在PPP中的Private被單純地理解為“資本”的概念，而非“專業(yè)”的屬性，因此許多PPP項(xiàng)目中沒(méi)有充分發(fā)揮專業(yè)的力量來(lái)解決或提供更有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
今年5月，劉鶴副總理在全國(guó)政協(xié)專題協(xié)商會(huì)上，他講過(guò)三句話：“做生意是要本錢”，“借錢是要還的”，“投資是要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的”。吳堅(jiān)認(rèn)為，這三句話對(duì)以后做PPP項(xiàng)目都可以引以為鑒。
第一，“做生意是要本錢”。做PPP項(xiàng)目時(shí)，先掂量一下有多少本錢做多大的項(xiàng)目，還要考慮資本金后面的融資沒(méi)到位的話，怎么把項(xiàng)目去實(shí)施好。
第二，“借錢要還的”。在PPP項(xiàng)目的選擇上，企業(yè)要充分考慮項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)效果、可產(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值，并依自身情況設(shè)立項(xiàng)目邊界，做好風(fēng)險(xiǎn)控制。
第三，“投資是要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的”。PPP也是一種投資行為。建議企業(yè)既不要追求項(xiàng)目規(guī)模而盲目擴(kuò)張，也不需要為短時(shí)間內(nèi)存在的問(wèn)題就避而遠(yuǎn)之，應(yīng)以理性看待PPP作為商業(yè)模式的價(jià)值。
北控水務(wù)高級(jí)副總裁 楊光
楊光從水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目專業(yè)運(yùn)營(yíng)角度出發(fā)，談到北控水務(wù)通過(guò)大量的水環(huán)境治理項(xiàng)目，總結(jié)出一個(gè)基本的共識(shí)，就是“三分建、七分管”。
首先從項(xiàng)目的全生命周期的實(shí)施時(shí)間來(lái)看，一般是2+13，也就是15年，可見(jiàn)建設(shè)的時(shí)間和運(yùn)營(yíng)的時(shí)間比起來(lái)要短的多。相比較三分建，其實(shí)更重要的是在于七分管。楊光說(shuō)，“如果將現(xiàn)在的項(xiàng)目建設(shè)比作西醫(yī)的手術(shù)，那么后期的運(yùn)行就是中醫(yī)的調(diào)養(yǎng)和護(hù)理，所以需要中西醫(yī)結(jié)合來(lái)解決問(wèn)題。”
但是現(xiàn)實(shí)的情況由于各種各樣的原因，事實(shí)上是對(duì)運(yùn)行部分的重視是嚴(yán)重的不足。楊光建議，第一，在做方案可行性研究的時(shí)候，就要從全生命周期出發(fā)，對(duì)未來(lái)的運(yùn)行成本進(jìn)行充分的考慮并給予足夠的預(yù)算。特別十幾年的運(yùn)行期，要定期的對(duì)整個(gè)效果進(jìn)行評(píng)估，對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題做出診斷，也就是說(shuō)中醫(yī)要不斷的開出新的藥方來(lái)。第二，招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)要強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)能力，以效果為導(dǎo)向，牽頭來(lái)統(tǒng)籌前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)和中間的施工運(yùn)營(yíng)。
大岳咨詢董事長(zhǎng) 金永祥
金永祥認(rèn)為，中國(guó)式PPP最大的特點(diǎn)是規(guī)模大，如此大的體量使我們不能再?gòu)娜谫Y模式的視角來(lái)看PPP，而是要用經(jīng)濟(jì)政策的視角來(lái)看待。這與發(fā)達(dá)國(guó)家的情況完全不同。我們不要拿中國(guó)的PPP和國(guó)外的比，而是要拿PPP跟其他經(jīng)濟(jì)政策比，如平臺(tái)融資、政府購(gòu)買服務(wù)、專項(xiàng)債、土地財(cái)政等。這樣一比，PPP還是中國(guó)當(dāng)下最好的一種選擇。
過(guò)去5年，正是因?yàn)镻PP的大力推廣，才使得很多企業(yè)收獲了大量新業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模的增長(zhǎng)，中國(guó)的污水處理行業(yè)和垃圾處理行業(yè)得到了高速發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境也得到了整治。從這一點(diǎn)講，每個(gè)人其實(shí)都是PPP的受益者。
對(duì)于“中國(guó)式PPP模式發(fā)揮的重要作用是什么？“金永祥表示，第一、使地方政府的決策更加科學(xué)，減少了決策失誤，使得完全為了GDP而上的項(xiàng)目大量減少?？梢哉f(shuō)PPP 是完善社會(huì)主義制度的重要補(bǔ)充。
第二、充分競(jìng)爭(zhēng)直接提高了效率，規(guī)?；蛯I(yè)化提高了管理水平和研究水平，并進(jìn)一步提高效率。比如說(shuō)，以前每個(gè)市都有一個(gè)污水處理公司，管理水平和研究水平偏低。通過(guò)推動(dòng)PPP，現(xiàn)在僅北控一家的處理能力就超過(guò)了3000萬(wàn)t/天，相當(dāng)于300—500個(gè)原來(lái)的水務(wù)公司，即使其管理和研發(fā)還不能與威利雅和蘇伊士比，但與傳統(tǒng)體制相比效率高出10倍是不夸張的。
第三、增加了公開性和透明度，為政府監(jiān)管提供了重要抓手，推進(jìn)了國(guó)家治理現(xiàn)代化的落地。我國(guó)地方政府有多少債務(wù)，誰(shuí)也說(shuō)不清，有多少PPP項(xiàng)目卻一清二楚，只要打開財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)就可以查閱。PPP不僅數(shù)量清楚，而且都有清晰的流程和明確的協(xié)議約定，這也是與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策的明顯差別。
財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目官員 張戈
張戈在發(fā)言中首先解釋了財(cái)政部力推PPP的初衷。過(guò)去5年，財(cái)政部牽頭來(lái)做PPP改革，是把它上升到了“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)”的高度。宏觀層面，PPP是國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化；中觀層面，PPP推動(dòng)了行政體系改革、財(cái)稅體制改革和投融資體制改革；微觀層面，PPP則要把握項(xiàng)目的物有所值、全生命周期管理、按計(jì)價(jià)付費(fèi)、信息公開、專業(yè)的人做專業(yè)的事等。
從政府方的角度，更提倡的是“放管服”這個(gè)改革紅利，打破公共服務(wù)壟斷，吸引社會(huì)資本參與。無(wú)論是國(guó)企還是民企，在PPP上都是開放的，甚至對(duì)外資也沒(méi)有任何限制性條件。
張戈說(shuō)，“從企業(yè)角度，我們鼓勵(lì)它們充分競(jìng)爭(zhēng)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事；從政府和市場(chǎng)合作的角度，財(cái)政部建立了全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，把所有公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目全部收錄其中，并進(jìn)行定時(shí)、定期的公開，接受公眾監(jiān)督。”
隨后，她又解釋了過(guò)去一年發(fā)生變化的原因。
“過(guò)去一年，可能是PPP太好用了，所以存在著一些泛化和異化的問(wèn)題。因此，去年全國(guó)金融工作會(huì)議以來(lái)，財(cái)政部開始主動(dòng)地規(guī)范整頓，防范化解風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)中央、省、市、縣四級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目管理都進(jìn)行了升級(jí)，嚴(yán)格了財(cái)政承受能力10%的限制。截至今年10月，總共清理了2428個(gè)項(xiàng)目，2.9萬(wàn)億元的投資額。”張戈說(shuō)，“清理整頓后，PPP將真正迎來(lái)新時(shí)代、好時(shí)代、大時(shí)代的發(fā)展。”
針對(duì)有企業(yè)提出的“PPP制度創(chuàng)新”的問(wèn)題，張戈回應(yīng)稱，5年來(lái)，財(cái)政部進(jìn)行了“五位一體”的制度體系建設(shè)，即法律、政策、合同、指南、標(biāo)準(zhǔn)的制度體系。接下來(lái)還將配合司法部出臺(tái)PPP條例，預(yù)計(jì)今年年底可能就會(huì)發(fā)布。
而針對(duì)“加大民營(yíng)資本參與度”的問(wèn)題，張戈表示，根據(jù)全國(guó)PPP中心平臺(tái)的數(shù)據(jù)，目前參與PPP項(xiàng)目的7029家企業(yè)中，民營(yíng)資本和外資總共占比達(dá)到了48%。尤其是在市場(chǎng)開發(fā)較早、現(xiàn)金流回報(bào)比較穩(wěn)定的垃圾處理和污水處理領(lǐng)域，民營(yíng)資本的參與率更是高達(dá)82%。
“所以，民營(yíng)資本對(duì)于整個(gè)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的PPP是有引領(lǐng)和帶動(dòng)作用的，他們的技術(shù)讓政府方學(xué)到了很多風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、科學(xué)決策的知識(shí)，同時(shí)也讓公共服務(wù)更加專業(yè)、更加多樣了，效率和質(zhì)量都得到了提升。”張戈說(shuō)。
最后，張戈表示，PPP在公眾服務(wù)領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域還是大有所為的，希望各方繼續(xù)保持對(duì)PPP的信心，一起把公共服務(wù)做好，為污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)貢獻(xiàn)更多力量。
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