◆中國環(huán)境報記者崔煜晨
熱度不減的政企合作（PPP）模式近來受到國家多部委的政策規(guī)范：上個月上旬，財政部頒布了《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金【2017】92號）（以下稱“92號文”） ，隨后國務院國資委印發(fā)《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（國資發(fā)財管【2017】192號）（以下稱“192號文”）。
大岳咨詢總經(jīng)理金永祥在近日舉行的2017中國環(huán)保上市公司峰會上表示，過去4年的PPP發(fā)展是一場大型社會實踐，不可能沒有問題。在實踐中完善政策，再用形成的新政策去規(guī)范PPP項目，能夠企業(yè)重振信心。經(jīng)過沉淀后的PPP市場將更具生命力。
業(yè)界認為，隨著各項政策發(fā)揮規(guī)范效力，一方面注重專業(yè)運營的環(huán)保公司優(yōu)勢凸顯，或迎利好；另一方面，此前央企高歌猛進獲得大量PPP項目，現(xiàn)在央企進入PPP市場的行為得到規(guī)范，特別是以民營企業(yè)為主的環(huán)保行業(yè)，民營資本可能步入春天，獲得更多市場空間。
“重建設輕運營”局面有望改善
可用性付費與績效要求掛鉤， 專業(yè)環(huán)保運營商將迎來更多發(fā)展機會
財政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月底，全國各地政府和社會資本合作綜合信息平臺中的入庫項目合計14220個，累計投資額17.8萬億元。
“相比以前的融資平臺、BT（建設—移交）、土地財政等，PPP模式更具優(yōu)勢，更加公開透明，能發(fā)揮制約政府投資沖動的作用。”金永祥認為。但實踐中一些地方政府把PPP模式簡單地作為投融資手段，產(chǎn)生了風險分配不合理、重建設輕運營、績效考核不完善等情況，累積了隱患。
對此，財政部92號文強調要進一步規(guī)范PPP項目運作。其中包括，項目管理庫內的項目要接受嚴格監(jiān)管，確保全生命周期規(guī)范運作。下一步政策方向為，優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)，審慎開展政府付費項目。同時，集中清理入庫項目。
維爾利董事長李月中表示，92號文不僅對PPP項目提出很多前期條件和要求，還更加重視項目的全生命周期，有利于提升垃圾處理、生態(tài)修復等環(huán)保項目的質量。希望通過這些政策形成更好的監(jiān)管，讓更多具備運營實力的企業(yè)成為政府的合作伙伴。
濟邦咨詢董事長張燎也認為，環(huán)保類PPP項目如果要走出“重建設輕運營”和基建企業(yè)主導的局面，要充分利用現(xiàn)在的政策規(guī)范。專業(yè)環(huán)保運營商在迎來更多發(fā)展機會的同時，還要充分發(fā)揮技術優(yōu)勢。
近年來，大型建筑央企進入環(huán)保行業(yè)，對環(huán)保企業(yè)造成不小的沖擊，也改變著行業(yè)格局。而這些企業(yè)多以基建為主，對項目的后期運營可能并不專業(yè)。
同時，早期項目政府付費部分包括“建設可用性+運營維護績效付費”，僅針對運營維護費用進行按績效考核付費，不少項目的運營服務費在整個投資額中占比較低。有專家透露，實際上按照項目設計，無論運營績效好壞，對社會資本方獲得建設可用性付費、收回投資成本的影響不大。因此，“重建設輕運營”的現(xiàn)象普遍存在。
“92號文的一大亮點是要求新項目入庫必須捆綁30%的績效，能夠使注重運營的企業(yè)發(fā)揮實力。”E20研究院執(zhí)行院長薛濤說。
他解釋道，可用性付費與績效要求掛鉤非常及時，可以避免PPP領域“重建設輕運營”的現(xiàn)象進一步惡化，而捆綁的關鍵在于所對應的績效。比如，對黑臭水體PPP項目捆綁以河道斷面長期改善作為績效基點的考核要求高，較難完成。高考核標準有利于避免社會資本只重視工程建設，忽略項目運營。
“國進民退”現(xiàn)狀將緩解
對央企的管控趨于嚴格，但留給民企的市場空間也有限
“在水環(huán)境PPP項目中，我們掌握的情況是國企占80%市場份額；垃圾焚燒項目中，國企市場份額占比也達到60%。”薛濤介紹說。
對此，李月中表示，作為民營企業(yè)，在參與環(huán)保類PPP項目競爭時，遇到的最大問題之一是與央企、國企競爭的不公平。據(jù)他透露，有的政府招標項目里對企業(yè)性質甚至有明確要求。民營企業(yè)只能抱著積極參與的心態(tài)，對有些不能做合作方或投資者的項目，通過為央企、國企提供解決方案、裝備和技術等方式參與。
近來國資委發(fā)布的192號文有望緩解這一現(xiàn)象。文件強調，央企不得通過引入“名股實債”類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔過多風險。
金永祥認為，國資委規(guī)范PPP項目的“靴子”也落地了。按國資委文件有能力提供資本金的央企不多，僅“名股實債”一條，就“打擊”了大多數(shù)已經(jīng)落地的項目。那么，以后的項目如果不用資本金怎么解決資金來源問題、被排除的項目要回到政府購買服務還是采用政府實質性出資的專項金融債方式，目前國家也在做政策選擇。
另外，192號文中還規(guī)定“納入中央企業(yè)債務風險管控范圍的企業(yè)集團，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%”，明確了相關企業(yè)PPP業(yè)務規(guī)模的上限；而“資產(chǎn)負債率高于85%或近兩年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目”又對參與投資PPP項目的企業(yè)進行了限制。
“對PPP影響比較大的，一是規(guī)定央企PPP項目的規(guī)模，二是負債率不得高于85%，央企的負債率一直比較高。”金永祥說。
薛濤分析認為，可以預期的是，192號文結合財政部對PPP的規(guī)范要求和對純政府付費項目的審慎推進要求，未來央企尤其是建筑類央企在PPP領域的突飛猛進狀況會有所改變。
192號文之后，國家發(fā)改委發(fā)布《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》，提出了10條指導意見，如分類施策支持民間資本參與PPP項目、鼓勵民營企業(yè)運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)、加大民間資本PPP項目融資支持力度、評選民間資本PPP項目典型案例等。
然而，有業(yè)內人士表示，這些政策的出臺時機巧妙，因為根據(jù)“水十條”等考核目標，目前大型PPP項目已基本完成前期建設，開始投入運營。換言之，圈地已基本完成。
“政策的規(guī)范給PPP項目創(chuàng)造了整理、再出發(fā)的機會。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長、博天環(huán)境集團董事長趙笠鈞認為。但是，雖然政策對央企繼續(xù)進入PPP市場進行了規(guī)范，由于目前很多項目機會已經(jīng)釋放，未來留給民企的市場空間不會太大。
桑德環(huán)境董事長文一波也表示，目前企業(yè)正在控制風險，對重資產(chǎn)的PPP項目等進行調整。未來，在桑德的業(yè)務構成中，PPP項目將調整到適當比例。
北京：強調考核，提高民營資本參與度
《北京市推廣政府和社會資本合作（PPP）模式獎補資金管理辦法》近日出臺，結合當前財政部對PPP工作規(guī)范實施的各項要求，從財政資金支持政策層面更加突出落實PPP項目規(guī)范運作、透明高效的要求。
其中的亮點是，一方面，對獎補資金撥付依據(jù)進行調整，建立各區(qū)PPP工作考核體系，考核結果與獎補資金掛鉤。另一方面，發(fā)揮資金引導作用，提高民營資本參與度，辦法新增民間資本參與PPP項目獎勵條款，同時拓寬獎補資金使用范圍。
江蘇：嚴禁歧視民資，獎補適度傾斜
為鼓勵和支持民營資本參與PPP項目，江蘇省近日提出了4項具體舉措：
一是嚴禁排斥、限制或歧視民營資本參與PPP項目的行為，鼓勵民營資本作為社會資本參與全省能源、水利、環(huán)保、市政工程等公共服務領域PPP項目，新增服務和產(chǎn)品供給。
二是PPP項目實施機構應當根據(jù)項目特點和建設運營要求，綜合考慮專業(yè)資質、技術能力、管理經(jīng)驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件，保證國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)平等參與。
三是進一步降低民營資本參與PPP項目條件門檻。不得在PPP項目資格預審文件、項目采購文件中對民營資本設置任何差別條款和歧視性條款，否則項目不得進入采購程序。對純民營資本或由民營資本牽頭的聯(lián)合體參與PPP項目采購活動的，保證金不超過項目預算金額的1%。
四是通過江蘇省PPP融資支持基金、PPP項目以獎代補資金等方式向民營企業(yè)參與的PPP項目予以適度傾斜，支持和補助標準在辦法規(guī)定的標準基礎上增加10%。
