中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者|陳陽
近日，財政部發(fā)布《關(guān)于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》，經(jīng)過專家評審，確定了206個PPP示范項目，總投資金額6589億元。
在這其中，涉及環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP項目開始嶄露頭角。據(jù)統(tǒng)計，其中環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目數(shù)量達(dá)76項，投資量達(dá)1094.34億元，數(shù)量占比36.9%，資金量占比達(dá)16.6%。
可以預(yù)見，在不遠(yuǎn)的“十三五”，PPP將成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流模式之一。國家發(fā)展改革委日前委托全國工商聯(lián)環(huán)境商會對國內(nèi)環(huán)保PPP項目存在問題進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，目前明確以違約形式結(jié)束項目的企業(yè)并不多。環(huán)保企業(yè)在與相關(guān)政府部門多次協(xié)商后，基本能以其他形式完成應(yīng)收賬款或債務(wù)的置換。然而，環(huán)保PPP項目在建設(shè)運營過程中存在的問題也不容忽視。
“《報告》中提到的PPP項目，是一個寬泛的概念。鑒于當(dāng)下在地方中還存在很多BOT、TOT存量項目，此次我們調(diào)研的項目中也包含了這些類型。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會執(zhí)行秘書長馬輝在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪時表示。
應(yīng)收賬款大多難以按時足額支付
2010年10月，原本隸屬于哈爾濱供排水集團(tuán)公司的哈爾濱市文昌污水處理廠突然被轉(zhuǎn)讓給了清華同方（哈爾濱）水務(wù)有限公司（下稱“清華同方”），用來沖抵政府拖欠清華同方的巨額污水處理費。
2003年，哈爾濱市建設(shè)太平污水處理廠，為節(jié)省資金，采取了BOT的方式進(jìn)行招標(biāo)。最終，清華同方（哈爾濱）水務(wù)有限公司中標(biāo)，特許經(jīng)營期為25年。
根據(jù)合同，在特許經(jīng)營期內(nèi)，太平污水處理廠每處理1噸污水，哈爾濱市政府就要向其支付0.598元的污水處理費。但是，幾年下來，根據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報道，截至2010年10月，哈爾濱市政府總計拖欠污水處理費用達(dá)1.67億元。
在此背景下，哈爾濱市政府決定將文昌污水處理廠轉(zhuǎn)讓給清華同方，以此沖抵政府拖欠清華同方的污水處理費，以及未來一段時間的污水處理費。不足部分再由政府支付。
太平污水處理廠的情況并非個例。馬輝表示，應(yīng)收賬款延期或不足額支付是此次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的當(dāng)前環(huán)保PPP模式面臨的一個最重要問題。
馬輝分析說，污水垃圾等市政項目，委托方基本為各地政府公務(wù)事業(yè)局、水務(wù)局、市容市政局等相關(guān)政府部門，而地方政府的支付意愿不高已成常態(tài)，按月足額支付環(huán)境服務(wù)費用的政府部門基本較少。由于企業(yè)在談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環(huán)境服務(wù)費用補(bǔ)償不到位、拖欠，即按照合同約定的支付時間（月付或季付）出現(xiàn)未履約的情況，企業(yè)也會以自有資金或自籌流動資金先行墊付相關(guān)運營費用，以增加企業(yè)自身財務(wù)成本的方式化解矛盾。目前，污水垃圾處理企業(yè)應(yīng)收賬款已普遍增加到營業(yè)收入的50%以上。
“調(diào)研中，相關(guān)企業(yè)也一直在呼吁，對于市政公用項目提供的公共環(huán)境服務(wù)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)費用的支付保障，將其歸于年度地方財政預(yù)算收支管理，保證及時足額支付。”馬輝告訴記者。
價格調(diào)整要合情合理
一直以來，環(huán)境公共服務(wù)的價格調(diào)整機(jī)制歷來被社會資本詬病，政府不按照協(xié)議約定時間調(diào)價的現(xiàn)象比較常見。價格調(diào)整機(jī)制如何與物價指數(shù)、通貨膨脹掛鉤，準(zhǔn)確反映人力、電力、原材料價格的波動，是公共部門與企業(yè)爭議的焦點之一。此次調(diào)研針對價格調(diào)整機(jī)制也征詢了相關(guān)企業(yè)意見。
“企業(yè)更關(guān)心調(diào)價周期和調(diào)價方式，以改善項目的盈利水平，社會資本進(jìn)入環(huán)保行業(yè)的預(yù)期項目內(nèi)部收益率約為6%~10%。而政府部門則以確保低價穩(wěn)定的環(huán)境服務(wù)為出發(fā)點，因而需要區(qū)分企業(yè)社會責(zé)任與政府公共責(zé)任。”馬輝進(jìn)一步解釋說。
“重慶某供水公司已經(jīng)運行11年，其間只漲過一次水價，顯然不合理。”馬輝強(qiáng)調(diào)，在PPP項目的運營過程中，定價機(jī)制、收益分配機(jī)制、政府補(bǔ)貼、與項目環(huán)境績效評價等多因素并未達(dá)到良好的平衡。尤其是國家稅收變化、環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)修訂、環(huán)境執(zhí)法的嚴(yán)度等顯著影響項目的收益水平的條件發(fā)生變化時，企業(yè)在下個調(diào)價周期前的損失較大。如財政部和國家稅務(wù)總局于今年6月印發(fā)的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（財稅[2015]78號），規(guī)定污水垃圾處理、再生水和污泥處理勞務(wù)開始征收增值稅，污水垃圾處理企業(yè)在下一個調(diào)價周期前就需要承擔(dān)因稅收增加而面臨的虧損。
北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長薛濤告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者，PPP項目應(yīng)該存在合理利潤空間，否則私營資本參與PPP的積極性就會下降。而對公益性項目來講，應(yīng)該采用政府補(bǔ)貼的方式來解決這一矛盾。
對此，馬輝建議，要完善特許經(jīng)營合同條款。規(guī)范詳細(xì)的合同條款是保障項目運營的關(guān)鍵，項目設(shè)計需要厘清責(zé)任和風(fēng)險邊界，如定價成本和服務(wù)價格涵蓋的范圍等。
而在調(diào)研中，全國工商聯(lián)環(huán)境商會也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下特許經(jīng)營合同條款存在兩類問題：一類是因早期PPP項目的合同條款并未完全考慮到今后污水管網(wǎng)改造資金，或因排放標(biāo)準(zhǔn)提升導(dǎo)致的設(shè)備大規(guī)模升級改造資金的來源問題，易引起雙方糾紛。隨著PPP模式在國內(nèi)的廣泛應(yīng)用，類似狀況正在得到改善?，F(xiàn)在某些企業(yè)采用TOT模式經(jīng)營污水處理廠，政府購買管網(wǎng)服務(wù)，并支付污水處理服務(wù)費和排水設(shè)施服務(wù)費，以獲得市政公用設(shè)施的運營維護(hù)，就更易于調(diào)動社會資本的積極性。另一類是企業(yè)的某些特許經(jīng)營項目，進(jìn)行精細(xì)化管理及技術(shù)改造后降低了成本，反而導(dǎo)致政府未來在核定價格時出現(xiàn)了降價，打擊了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新的主動性。馬輝強(qiáng)調(diào)，政府相關(guān)部門應(yīng)規(guī)范合同文本并給予相應(yīng)的支持。
地方不能把PPP只當(dāng)成融資工具
據(jù)馬輝介紹說，“雖然環(huán)保PPP項目存在這樣那樣的問題，但由于其體量更大，設(shè)計范圍更廣，更能發(fā)揮大型環(huán)保企業(yè)的優(yōu)勢，所以企業(yè)參與熱情仍非常高，只不過在具體項目的操作上還比較謹(jǐn)慎。”
馬輝認(rèn)為，社會資本進(jìn)入市政領(lǐng)域，首先以投資安全保障為出發(fā)點，以追求長期穩(wěn)定收益為目標(biāo)。如若地方政府將PPP方式作為化解地方債務(wù)和融資的工具，對于招標(biāo)項目沒有進(jìn)行項目建議書、詳細(xì)設(shè)計方案、資金支付能力評估等基本準(zhǔn)備工作，而忽視項目質(zhì)量和支付保障能力等關(guān)鍵風(fēng)險來源，雙方合作后易產(chǎn)生糾紛。
