近日全國工商聯(lián)環(huán)境商會負(fù)責(zé)組織編寫的一份報告中，“未來10年中國環(huán)境戰(zhàn)略路徑”被寫進(jìn)內(nèi)容。在公眾對當(dāng)前環(huán)境狀況疑慮日盛時，未來中國的環(huán)境發(fā)展預(yù)期以及可能路徑成為關(guān)注焦點。為此，《第一財經(jīng)日報》記者向全國人大環(huán)資委原辦公室副主任、全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華進(jìn)行了專訪。
在駱建華看來，未來10年，中國仍然迫切需要在環(huán)境與發(fā)展之間尋求新的平衡，為建設(shè)美麗中國設(shè)計出一個時間表和路線圖。
總體環(huán)境仍在繼續(xù)惡化
第一財經(jīng)日報：如何客觀評價目前中國環(huán)境的總體狀況？
駱建華：總體上看，近30年來，中國既沒有遏制住環(huán)境污染加劇的趨勢，也沒有遏制住生態(tài)退化的趨勢。環(huán)境質(zhì)量在局部有所改善的同時，總體仍在繼續(xù)惡化。
日報：環(huán)境繼續(xù)惡化具體表現(xiàn)在哪些方面？
駱建華：首先是污染物排放量居高不下。中國各類污染物排放量均居世界首位，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過自身的環(huán)境容量。2011年，中國二氧化硫排放量達(dá)到2218萬噸，與1981年美國排放量相當(dāng)。而目前美國排放量為1036萬噸，歐盟27國為598萬噸，日本78萬噸。
2011年，中國的二氧化硫?qū)嶋H排放量超過環(huán)境容量的84.8%，化學(xué)需氧量（COD）實際排放量超過環(huán)境容量212.5%。
其次是區(qū)域復(fù)合型污染日漸顯現(xiàn)。大氣污染已由傳統(tǒng)的局地煤煙型污染轉(zhuǎn)向區(qū)域復(fù)合型污染。這在中國東部地區(qū)長三角、珠三角和京津冀三大城市群區(qū)域表現(xiàn)得尤為明顯。2012年2月，環(huán)保部修訂了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，調(diào)整了PM10濃度限值。依據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)，2011年直轄市和省會城市中，也只有拉薩、海口、昆明、廣州、福州5座城市達(dá)標(biāo)。而如果按WHO的標(biāo)準(zhǔn)，中國沒有一座城市能夠達(dá)標(biāo)。
黃河、松花江、淮河和遼河流域為輕度污染，這些流域支流污染仍然十分嚴(yán)重。2011年，中國200多個城市開展了地下水監(jiān)測，在總共4700多個監(jiān)測點中，水質(zhì)較差至極差的占比55%，表明中國一半以上的地下水已受污染。
傳統(tǒng)污染問題尚未解決，新的污染問題又接踵而至。目前，中國汞污染十分嚴(yán)重。土壤汞含量比背景值高3~10倍，相應(yīng)的蔬菜作物、田間雜草汞含量也超過衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的20~30倍。工業(yè)水污染排放中，除了常規(guī)污染物外，有些還含有持久性有機(jī)污染物（POPs）和持久性有毒污染物(PTS)。此外，重金屬污染、土壤污染、電子垃圾等問題也非常突出。
環(huán)境演變的三個階段
日報：我記得你在回顧過去幾十年中國環(huán)境演變歷程時，劃分了三個不同的歷史階段，能否介紹一下？
駱建華：從環(huán)境污染演變趨勢看，40年環(huán)境狀況大致經(jīng)歷了三個階段，即低排放、低投入、低惡化階段（1972~1985），高排放、低投入、高惡化階段（1986~1999），高排放、中投入、高惡化階段（2000~2012）。
劃分這三個階段的主要依據(jù)有三個變量：污染物排放量，主要以二氧化硫和COD為指標(biāo)，以全國環(huán)境容量為標(biāo)桿；污染治理投入，主要以污染治理投資占GDP比重為標(biāo)桿；環(huán)境質(zhì)量狀況，主要以空氣質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量為依據(jù)。
在第一個階段，中國環(huán)境保護(hù)剛剛起步，監(jiān)測手段還不完備，甚至是空白，所以環(huán)境數(shù)據(jù)匱乏，難以系統(tǒng)定量分析。這一時期的環(huán)境污染呈現(xiàn)出局部性、單一性和弱危害性，總體環(huán)境質(zhì)量尚可。
在第二階段，中國的環(huán)境保護(hù)經(jīng)受了兩次大的沖擊：一是1980年代中期，特別是1984~1988年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，對環(huán)境帶來巨大沖擊；二是1992年后，各地掀起的新一輪經(jīng)濟(jì)增長高潮，對環(huán)境帶來進(jìn)一步?jīng)_擊。這一時期，中國環(huán)境污染全面蔓延，環(huán)境狀況急劇惡化，大氣環(huán)境、地表水、近海海域等環(huán)境質(zhì)量呈明顯下降趨勢。
第三個階段，從2002年下半年起，中國進(jìn)入新一輪重化工擴(kuò)張階段，致使能源資源供給全面趨緊，污染物排放急劇攀升。這一時期環(huán)境狀況總體上看，仍呈繼續(xù)惡化趨勢，但惡化程度有所減輕。
中國環(huán)境狀況預(yù)期
日報：如何預(yù)期未來中國環(huán)境狀況，會轉(zhuǎn)好還是繼續(xù)惡化？
駱建華：我認(rèn)為，中國未來的環(huán)境保護(hù)需要實施“三步走”戰(zhàn)略。2020年：跨越污染排放拐點，實現(xiàn)污染物排放負(fù)增長。2030年：跨越環(huán)境惡化拐點，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量全面好轉(zhuǎn)。2040年：跨越生態(tài)退化拐點，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境全面好轉(zhuǎn)。
從歐美和日本等工業(yè)化國家經(jīng)驗看，改善環(huán)境質(zhì)量，首先必須實施污染物總量控制制度，實行污染物排放量有計劃、分階段減排。
考慮到2010~2020年，中國經(jīng)濟(jì)可能從高速增長期進(jìn)入到中速增長期，主要污染物排放將會陸續(xù)達(dá)到峰值點，污染排放全面下降的時代將會到來，從而實現(xiàn)污染控制第一個戰(zhàn)略目標(biāo)。
各類污染物排放總量如能陸續(xù)得到控制，接下來的問題自然是，中國環(huán)境質(zhì)量何時出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。歐美國家基本上在1970~1990年這20年間控制二氧化硫等常規(guī)大氣污染物排放，1990~2010年這20年間控制PM10和PM2.5等污染物排放，空氣質(zhì)量有了明顯改善。
中國目前的發(fā)展階段與發(fā)達(dá)國家不同，但從總體上看，我們認(rèn)為中國城市空氣質(zhì)量真正好轉(zhuǎn)，并達(dá)到歐美國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還需要20年時間。到2030年，中國江河湖泊治理能夠成功。可以說中國到2030年環(huán)境質(zhì)量將步入全面好轉(zhuǎn)時期。
考慮到生態(tài)環(huán)境治理的艱巨性和復(fù)雜性，其治理難度要高于污染治理，我們預(yù)計2040年中國生態(tài)環(huán)境將有可能實現(xiàn)全面好轉(zhuǎn)。也就是說，中國再用30年開展大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)，才有可能在2040年迎來生態(tài)環(huán)境的全面改觀。
未來10年環(huán)保投入需10萬億
日報：為了實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，在中國環(huán)境戰(zhàn)略上需要做哪些部署？
駱建華：首先是制定主要污染物減排時間表。實施污染物排放總量控制，是遏制環(huán)境污染的根本性措施。國家在制定“十三五”環(huán)保規(guī)劃時，應(yīng)通盤考慮主要污染物減排時間表，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變趨勢、各類污染物環(huán)境影響程度以及減排技術(shù)條件，分階段、分步驟地實施主要污染物減排。
具體減排量以2010年為統(tǒng)一基準(zhǔn)年，排放量為全口徑統(tǒng)計，包括工業(yè)源、生活源、農(nóng)業(yè)源和集中式，建議到2020年，與2010年相比，各主要污染物減排幅度：二氧化硫、氮氧化合物、COD、氨氮四個指標(biāo)減排20%，PM10、一氧化碳、揮發(fā)性有機(jī)物等六個指標(biāo)減排10%左右。到2030年，與2010年相比，二氧化硫等各主要污染物減排幅度為45%，PM10、PM2.5等七個指標(biāo)減排30%左右。
那么，這個目標(biāo)能否實現(xiàn)呢？我們不妨看看美國的減排情況。1990~2010年20年間，美國二氧化硫排放量下降了67%，氮氧化合物排放量下降42%，PM2.5排放量下降56%。
美國減排歷程給中國提供了一個很好的參照系，只要我們下足夠大的決心，并切實加大環(huán)保投入，采取有力措施，上述減排目標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)的。
日報：中國的許多環(huán)境問題帶有區(qū)域性的特性，并且區(qū)域間發(fā)展也不平衡，差別較大。如何處理這些矛盾？
駱建華：在制定總量控制時間表的同時，也應(yīng)制定重點區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)時間表?？傮w目標(biāo)建議為：到2030年，全國主要城市空氣質(zhì)量達(dá)到新頒布的國家空氣質(zhì)量二級以上標(biāo)準(zhǔn)，PM2.5年均濃度控制在35微克/立方米限值。七大水系優(yōu)于Ⅲ類水?dāng)嗝姹壤_(dá)到75%以上，基本消除劣Ⅴ類水體，干流水體達(dá)到適合釣魚、游泳的標(biāo)準(zhǔn)。城市飲用水100%達(dá)標(biāo)，土壤特別是耕地環(huán)境質(zhì)量有明顯改善。
考慮到中國各地發(fā)展水平不平衡，建議分區(qū)域、分階段實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)目標(biāo)。建議空氣質(zhì)量達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)時限：長三角、珠三角和京津冀等東部地區(qū)于2020年達(dá)標(biāo)，中部地區(qū)2025年達(dá)標(biāo)，西部地區(qū)2030年達(dá)標(biāo)。到2030年，長江、珠江優(yōu)于Ⅲ類水?dāng)嗝姹壤_(dá)到95%以上，基本消除Ⅴ類和劣Ⅴ類水體；黃河、松花江、淮河、海河、遼河優(yōu)于Ⅲ類水?dāng)嗝姹壤_(dá)到60%以上，基本消除劣Ⅴ類水體。太湖、巢湖、滇池消除富營養(yǎng)狀態(tài)，不再暴發(fā)藍(lán)藻；其他湖泊水質(zhì)保持Ⅲ類水質(zhì)。同時，應(yīng)抓緊建立土壤環(huán)境監(jiān)測體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，逐步公布各地區(qū)土壤環(huán)境狀況，根治重金屬污染和有毒有害化學(xué)品污染。
日報：過去10年環(huán)保投入占GDP比重在1%~2%之間，二氧化硫和COD排放量有所下降，但其他主要污染物排放量仍呈增長之勢，環(huán)境總體惡化的勢頭尚未得到根本遏制。這說明，現(xiàn)有環(huán)保投入幅度還不足以遏制環(huán)境污染。
駱建華：今后10年，若控制環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量，環(huán)保投入占GDP比重應(yīng)提高到2%~3%，10年之內(nèi)大致需要投入10萬億。
這10萬億環(huán)保投入從哪里來？我們認(rèn)為，一是加大政府環(huán)保投入。建議未來10年，中央和地方政府環(huán)保投資每年應(yīng)達(dá)到2000億元，10年累計投資2萬億元用于環(huán)境設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行。二是加大企業(yè)環(huán)保投資力度。目前我國企業(yè)用于環(huán)保方面的投資占總投資的比例為2%~3%左右，而根據(jù)美日兩國經(jīng)驗，企業(yè)治污投資占總投資比重一般在5%~7%，可見中國企業(yè)治污投資還有較大的提升空間。三是加大銀行綠色信貸力度。
盡快開征環(huán)境稅
日報：對主要污染物實行總量控制，最有效的辦法就是使污染物減排成本內(nèi)部化，在有關(guān)資源產(chǎn)品價格中納入環(huán)境成本，建立環(huán)境價格形成機(jī)制。我國在設(shè)立環(huán)境稅方面做了大量前期研究準(zhǔn)備工作，但環(huán)境稅政策為何遲遲推不出來？
駱建華：目前西方國家基本形成完整的環(huán)境稅稅系，已開征的環(huán)境稅涉及大氣、水污染物，以及各種污染類產(chǎn)品等10多種，課征范圍十分廣泛，包括硫稅、氮稅、碳稅、污水稅、燃油稅、垃圾稅等。
根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局和環(huán)保部擬訂的環(huán)境稅方案，對環(huán)境稅定義為“擬開征的環(huán)境稅是對污染物和二氧化碳排放行為征收的一個獨立稅種”，即將環(huán)境稅定位為“獨立的環(huán)境稅”。
在整體設(shè)計上，采取了變費為稅的思路，主要是將之前由環(huán)保部門收取的排污費變?yōu)橛啥悇?wù)部門征收的排污稅。方案里的污染物范疇，僅包括二氧化硫為代表的廢氣、廢水和固體廢物，再加上一氧化碳。
就這四個稅種，方案也給出了一個建議稅率，其中二氧化硫和固體廢棄物的稅率為2元/千克，廢水(污水)的稅率為1元/噸，二氧化碳的稅率為10元/噸。稅率確定的依據(jù)主要是污染物的治理成本，比如二氧化硫的實際平均治理成本為1.95元/千克，廢水的治理成本為1元/噸左右。
在計稅依據(jù)上，研究者們也提出了標(biāo)準(zhǔn)。即污染排放稅以生產(chǎn)過程中污染物的實際排放量為依據(jù)，對實際排放量難以確定的，根據(jù)納稅人的設(shè)備生產(chǎn)能力及實際產(chǎn)量等相關(guān)指標(biāo)測算其排放量；而碳稅則以對產(chǎn)生二氧化碳的煤、石油、天然氣等化石燃料按照含碳量測算排放量為依據(jù)。在稅款使用上，方案建議環(huán)境稅作為地方稅，主要用于地方環(huán)境能力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。
據(jù)此測算，一年排污稅收入大約600億元，碳稅收入大約為400億元。也就是說，即便是最保守的估計，開征環(huán)境稅每年可達(dá)1000億元。
總體上看，該方案是一個相對可行的方案，但也有一些具體問題值得商榷。
該方案將環(huán)境稅定位為獨立的環(huán)境稅，與有專家提出的將城市維護(hù)建設(shè)稅擴(kuò)大為城市維護(hù)建設(shè)和環(huán)境稅建議方案相比，更為合理；就水污染而言，建議只設(shè)COD一個稅種，因其監(jiān)測、計量手段較為成熟，相對容易操作；固體廢棄物稅種可暫不考慮，理由與工業(yè)廢水相似，因不同行業(yè)產(chǎn)生的固體廢物處理處置成本差異很大?？衫^續(xù)保留排污費。
我們認(rèn)為，環(huán)境稅開征涉及面廣，牽扯利益多，應(yīng)本著先易后難、稅費并舉的原則，逐步設(shè)立和征收。目前條件比較成熟的可先征，條件不成熟的可緩征，但必須盡快啟動這項稅制改革。
考慮到現(xiàn)實條件，建議目前僅開征二氧化硫、氮氧化合物和工業(yè)COD三個稅種，稅率暫定為二氧化硫、氮氧化合物均為2元/千克，COD為3元/千克。據(jù)此測算，一年環(huán)境稅收入大約900億元。
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