頒行23年后，《環(huán)境保護(hù)法》(下稱環(huán)保法)再度進(jìn)入人大修法程序。日前，該法修正案（草案）正式通過全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議初審，開始為期30天的社會(huì)公開征集意見。
環(huán)保法一度被認(rèn)為是當(dāng)代中國(guó)執(zhí)行效果不佳的法律之一，其原因主要是在1979年試行至今，未有實(shí)質(zhì)意義上的進(jìn)入立法計(jì)劃的修改，但是在這30年間，諸如大氣、水、土壤等位階其下的環(huán)保領(lǐng)域的專業(yè)性法律法規(guī)卻頒行和修訂了20多部，環(huán)保法在很多內(nèi)容上無法與之銜接甚至產(chǎn)生了沖突。
從目前對(duì)外公布的環(huán)保法修正案（草案）來看，對(duì)于學(xué)界、環(huán)保部門和地方政府等角力較深的“政策環(huán)評(píng)”、“信息公開”等焦點(diǎn)，在本次草案中并沒有突出修訂，最大的修訂亮點(diǎn)在于提出“環(huán)保達(dá)標(biāo)納入政績(jī)考核”等多個(gè)針對(duì)地方政府進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督管理的強(qiáng)制性約束條款。
修法再上路
環(huán)保法最早于1979年開始試行，此后于1989年正式頒行。在這33年中，海洋環(huán)境保護(hù)法、水法、草原法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等20余部法律相繼推出。
然而，對(duì)于位階其上的環(huán)保法卻停滯不前，自頒行以來，環(huán)保法多次被期冀修法，但始終都沒能如愿。
2011年1月下旬，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)（下稱全國(guó)人大環(huán)資委）召開環(huán)保法修改工作啟動(dòng)會(huì)，正式委托環(huán)保部起草《環(huán)保法》修改草案部門建議稿。此后2月份，環(huán)保部即成立以環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢為組長(zhǎng)、各司局主要負(fù)責(zé)人為成員的“環(huán)保法修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，正式起草修改建議初稿。
此間，多位學(xué)者也開始將撰寫的建議稿匯總至全國(guó)人大環(huán)資委，至當(dāng)年9月，環(huán)資委基本形成了修正案的草稿版。
此后有消息傳出，全國(guó)人大環(huán)資委對(duì)上述修改版的方向?yàn)?ldquo;有限目標(biāo)，突出重點(diǎn)”，即在環(huán)評(píng)和地方環(huán)境質(zhì)量等方面提出“有限修改”的意向。而這，也是很多環(huán)境學(xué)者不看好此次修法的重要因素之一。對(duì)于環(huán)保法的修訂，學(xué)界和政界一直存在“大修”和“小修”的爭(zhēng)論，甚至存廢之爭(zhēng)。
“立法一直難以推進(jìn)，主要原因就在于環(huán)境保護(hù)的利益相關(guān)方，在修改的條款上存在比較大的分歧。”一位接近修法的業(yè)內(nèi)人士對(duì)本報(bào)記者表示，“相關(guān)部委由于職能交叉存在利益的界定，地方政府則普遍存在抵觸的想法。”
正是這種多方的利益制衡，修正案草案在去年9月份初步定稿后又多次進(jìn)行修訂，直到今年8月31日，修正案（草案）通過了十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初次審議，開始向社會(huì)征求意見。
草案的喜與憂
“環(huán)保法修改的法眼主要有兩個(gè)，一個(gè)是30多年來逐步建立起來的環(huán)境監(jiān)管制度如何在新的環(huán)保法中體現(xiàn)；一個(gè)是信息的公開，政府發(fā)布的信息能否公開，披露的信息如何得到社會(huì)的監(jiān)督。”原全國(guó)人大環(huán)資委辦公室副主任、全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華對(duì)本報(bào)記者表示。
而從本次征求意見的初審稿來看，上述“法眼”的落實(shí)喜憂參半。
王曦是上海交通大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)，他在去年4月份向人大環(huán)資委遞交了其起草的“學(xué)者版”修改建議稿。“從公布的初審稿來看，我們建議的約束地方政府行為的部分條款被采納了。”王曦表示，“初審稿加入了‘監(jiān)督檢查’這一章，主要就是專門針對(duì)地方政府行為的。”
其中，初審稿指出，“國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，國(guó)務(wù)院和地方人民政府將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)下級(jí)地方人民政府和同級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。”
同時(shí)，“縣級(jí)以上人民政府及其環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)定期向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本行政區(qū)域環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況；縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域發(fā)生的重大環(huán)境污染事件應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專項(xiàng)報(bào)告，依法接受人大監(jiān)督。”
“從對(duì)地方政府行為的約束來看，初審稿著重強(qiáng)調(diào)了責(zé)任考核和人大監(jiān)督兩個(gè)方面。”王曦稱，“但步子還不夠大，有了約束，規(guī)定可以再細(xì)化，比如考核的內(nèi)容、如何打分、分值比例等。”
在王曦看來，除了企業(yè)，地方政府也是環(huán)保污染的制造者，地方環(huán)保問題，與地方單純追求GDP和稅收不無關(guān)系，地方在引進(jìn)了不該引進(jìn)的項(xiàng)目后，給當(dāng)?shù)氐拇髿狻⑺屯寥缼碇T多問題，對(duì)地方政府的立法不能含糊，不能只考慮短期利益。“近年來，我國(guó)多個(gè)地方出現(xiàn)了因環(huán)境污染而引發(fā)的群體性事件，這些事件教訓(xùn)深刻，我們要以此為戒，注意前期進(jìn)行規(guī)劃并讓公眾參與決策，不能總是出現(xiàn)問題后再補(bǔ)救。”
信息公開之踵
王曦所說的公眾參與，即環(huán)境信息公開的一部分，而這，也是環(huán)保法修改的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。
從初審稿看，加入了三條相關(guān)條款。一條是“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一發(fā)布國(guó)家環(huán)境綜合性報(bào)告和重大環(huán)境信息”，一條是“縣級(jí)以上人民政府及其環(huán)境保護(hù)等有關(guān)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境質(zhì)量、突發(fā)環(huán)境污染事件以及環(huán)境行政主管部門的許可、排污費(fèi)的征收和使用等環(huán)境信息”。
同時(shí)，“公民、法人或者其他組織，可以依法向縣級(jí)以上人民政府及其環(huán)境保護(hù)等有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)環(huán)境信息，縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在國(guó)家規(guī)定的時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)”。“從信息公開的寬度來看，公開的范圍還可以更寬，也還可以更具體。”王曦表示，“國(guó)務(wù)院曾下發(fā)《政府信息公開條例》，對(duì)政府公開的信息有相關(guān)規(guī)定，環(huán)保法也不能超脫這個(gè)范圍，但是在范圍內(nèi)還有很大空間。”
駱建華也表示，“現(xiàn)在很多項(xiàng)目前期沒有讓公眾參與，造成信息傳導(dǎo)閉塞，形成了一些環(huán)境群體事件，環(huán)保法的修訂要讓公眾可以暢通地表達(dá)民意，不僅僅是在突發(fā)環(huán)境污染事件后了解相關(guān)信息，而是要在前期就讓公眾參與到?jīng)Q策中，讓信息接受公眾監(jiān)督。”
對(duì)此，王曦提出了兩條建議，一條是設(shè)立地方民意咨詢委員會(huì)，由地方推舉的“德高望重”的人士組成，平時(shí)地方政府在招商引資過程中，要邀請(qǐng)他們列席會(huì)議，將民意帶到招商引資中。
另一條是引入中立的第三方機(jī)構(gòu)，比如設(shè)立中立的“環(huán)境污染評(píng)估機(jī)構(gòu)”，將環(huán)境污染對(duì)自然本身的損害、對(duì)公眾環(huán)境的損害以及如重金屬污染對(duì)私人的損害等進(jìn)行評(píng)估和鑒定，并提出補(bǔ)償機(jī)制。“初審稿刪掉了我們的建議，原因是有的地方政府不想改變現(xiàn)狀和發(fā)展模式，其實(shí)地方應(yīng)該歡迎這種方案，這其實(shí)是幫忙而不是添亂。”王曦稱。
然而，就本報(bào)記者了解，在8月底的該次人大會(huì)議上，全國(guó)人大常委謝克昌就建議，應(yīng)在草案的第5章中增加“強(qiáng)化對(duì)影響資源環(huán)境狀況的行政決策和行政執(zhí)行行為的監(jiān)督、制約、激勵(lì)與合作”的有關(guān)內(nèi)容，以充分體現(xiàn)環(huán)保法的主體和決定性作用，同時(shí)環(huán)評(píng)法尚未明確的“以適當(dāng)方式參與環(huán)評(píng)”的公眾意見如何被考慮、公眾意見能起多大作用等法律規(guī)定，均應(yīng)在草案中有所表現(xiàn)。
難產(chǎn)的政策環(huán)評(píng)
除了信息公開，另一個(gè)爭(zhēng)議的熱點(diǎn)“政策環(huán)評(píng)”也沒有出現(xiàn)在初審稿中，只是將原環(huán)保法的第十三條修改為“編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。
也就是說，在此前僅有項(xiàng)目環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)上，初審版加入了規(guī)劃環(huán)評(píng)的約束，而這，與此前發(fā)布的環(huán)評(píng)法進(jìn)行了銜接。
一般來說，環(huán)評(píng)分為項(xiàng)目環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)又分為政策環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)和計(jì)劃環(huán)評(píng)，“戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目”依次為建設(shè)的決策鏈。
資料顯示，上個(gè)世紀(jì)70年代中期，歐美一些國(guó)家開始把環(huán)評(píng)應(yīng)用擴(kuò)展到規(guī)劃層次，80年代初期，又將環(huán)評(píng)提高到政策層次，到80年代末，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)開始得到世界范圍的廣泛接受。
“從現(xiàn)階段來看，加入政策環(huán)評(píng)這一環(huán)節(jié)還比較困難。”王曦認(rèn)為，“加入政策環(huán)評(píng)，意味著將對(duì)地方政府和相關(guān)環(huán)保部門提出更高的要求和約束，意味著轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的發(fā)展模式和觀念。”
不僅如此，記者在對(duì)比上述修改前的第十三條時(shí)發(fā)現(xiàn)，之前該條款提出的“經(jīng)項(xiàng)目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書”一則在初審稿中消失了。
這一條款直指“未批先建”的頑疾。當(dāng)前，各個(gè)地方存在諸多未批先建的現(xiàn)象，在未通過環(huán)評(píng)的情況下即進(jìn)行了項(xiàng)目的建設(shè)。“很多項(xiàng)目，比如水電項(xiàng)目，在鉆環(huán)評(píng)法的空子，以開展前期工作的名義就實(shí)施了工程的建設(shè)，而地方政府為了稅收和GDP，往往睜一只眼閉一只眼。”王曦表示，“這是政府行為下的未批先建，還有企業(yè)自身的未批先建，這些情況在地方上普遍存在。”
對(duì)此，王曦建議，“對(duì)于企業(yè)，要嚴(yán)格依法處理，知法犯法的，要處理得更嚴(yán)格一些，才有震懾作用，對(duì)于地方政府，則是要采取問責(zé)制度，為什么會(huì)出現(xiàn)，為什么會(huì)出現(xiàn)這么多，都要成為地方政府考核的內(nèi)容，將未批先建有否、多不多作為地方負(fù)責(zé)人考核的一個(gè)指標(biāo)。”
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