“兩會”期間，全國工商聯(lián)提出關(guān)于加快環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營立法的提案，希望從完善法律法規(guī)、加強(qiáng)制度建設(shè)入手，進(jìn)一步推進(jìn)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的市場化改革、提高環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量和效率。
而在2008年，全國政協(xié)十一屆一次會議上，全國工商聯(lián)就已提交了《關(guān)于以行政法規(guī)規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的提案》，盡管得到了相關(guān)部門的關(guān)注，但相關(guān)問題一直沒有得到較好解決。
急需相關(guān)法律法規(guī)調(diào)整規(guī)范
“特許經(jīng)營不是一個簡單的概念，而是一個系統(tǒng)，涉及到法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)和價格等多方面問題。任何行業(yè)的特許經(jīng)營都很難由某一個部門完全負(fù)責(zé)，要受到各個方面的制約。”提案執(zhí)筆人之一、清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤表示，在法律法規(guī)還不甚完善的情況下，出現(xiàn)一些問題是很正常的。
實踐表明，特許經(jīng)營制度對法律制度支撐體系的要求非常高、也非常迫切。而在全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會看來，相對于目前的實際工作，特許經(jīng)營制度的立法層級還不高，難以有效發(fā)揮作用。“當(dāng)前的特許經(jīng)營制度是以原建設(shè)部2004年頒發(fā)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為基礎(chǔ)建立起來的，《辦法》雖然對改革中需要涉及的產(chǎn)權(quán)、土地使用、價格管理、投融資機(jī)制、經(jīng)營期限、市場準(zhǔn)入等方面都進(jìn)行了一定程度的闡述，但是由于部門規(guī)章的局限性，在改革實踐中，會出現(xiàn)與其他部門規(guī)章之間的矛盾，且不容易溝通化解。”
更現(xiàn)實的問題是，《辦法》的適用范圍顯得非常有限。隨著環(huán)境保護(hù)事業(yè)和環(huán)境產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，一些新興的領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)，特別是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)了許多新問題、新探索，急需相關(guān)法律法規(guī)予以調(diào)整和規(guī)范，但現(xiàn)有《辦法》難以涵蓋，導(dǎo)致當(dāng)前環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施部分領(lǐng)域出現(xiàn)了“無法可依”的現(xiàn)象。比如，特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款的問題，業(yè)界呼聲強(qiáng)烈，卻因為由于沒有相關(guān)的法律法規(guī)支持，銀行和企業(yè)都不敢嘗試，使得一個在國外運(yùn)用良好的優(yōu)良融資工具閑置。
市場經(jīng)濟(jì)各項體系中，產(chǎn)權(quán)是個核心問題、關(guān)鍵問題。為此，我國產(chǎn)權(quán)制度的改革也一直在艱難探索中。在城市供水行業(yè)中，推進(jìn)特許經(jīng)營制度需要以資產(chǎn)所有者與經(jīng)營者的分離為前提。而當(dāng)前恰恰正是產(chǎn)權(quán)制度的改革給特許經(jīng)營制度出了一道難題。
提案中明確指出，特許經(jīng)營制度依托的是有限產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)處置方式，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)營層面引入市場準(zhǔn)入機(jī)制，在產(chǎn)權(quán)層面保障政府安全控制，面臨與目前產(chǎn)權(quán)改革的處置方式不一致的問題。供水行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營期限的困惑主要來自于全國產(chǎn)權(quán)制度改革方面的“干擾”，將一般性產(chǎn)權(quán)改革的理念用于供水的特許經(jīng)營體系，必然造成一系列的不適應(yīng)。
法國、美國等發(fā)達(dá)國家采取的特許經(jīng)營有不同的模式，但其良好運(yùn)轉(zhuǎn)的背后無一例外是一個包括法律法規(guī)體系、監(jiān)管制度等在內(nèi)的制度體系。而一個完善的、被大家認(rèn)可的具有法律效力的規(guī)范一旦形成，參與到城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中的各方都會獲益:政府、投資者等形成穩(wěn)定的預(yù)期，減少投資風(fēng)險，同時對政府承諾和保障進(jìn)行約束，減少合同糾紛。最終受益的是享受到優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的居民。
為此，提案建議，由國務(wù)院法制辦牽頭，國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)部門，認(rèn)真總結(jié)市政公用事業(yè)近年的改革經(jīng)驗，結(jié)合國家推動環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，盡快出臺市政公用設(shè)施特許經(jīng)營的行政法規(guī)，明確執(zhí)法主體和特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵、登記機(jī)關(guān)、質(zhì)押程序、獲得和退出機(jī)制等相關(guān)問題。同時在新制定的行政法規(guī)中，將市政公用設(shè)施尚未包含的一些新興的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施納入調(diào)整范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大法規(guī)的適用范圍，以更好地推進(jìn)我國環(huán)保事業(yè)和環(huán)境產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
重要問題是監(jiān)管落后
去年以來，各地水價“跟風(fēng)上漲”引起軒然大波。水價該不該漲、怎么漲、誰說了算等問題引發(fā)各方爭議。除了水價，老百姓頗為不滿和不安的還有自來水水質(zhì)，近年來，供水安全事故引發(fā)的停水?dāng)嗨录矔r有發(fā)生。這些現(xiàn)象的背后其實都是監(jiān)管機(jī)制出了問題。提案中特別強(qiáng)調(diào)了特許經(jīng)營制度實施所面臨的各種監(jiān)管難題。
九龍治水的格局造成各級政府部門的監(jiān)管職能界定不清晰，分工不明確，職能重疊，多重監(jiān)管并且隨時可以調(diào)整，這不但增加了監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)難度，降低了行政效率，還增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。監(jiān)管方式單一、水平落后，沒有形成一個多方位、立體化的監(jiān)管體系，是當(dāng)前特許經(jīng)營制度面臨的首要問題，也是加強(qiáng)立法建設(shè)所要重點解決的問題。
“特許經(jīng)營是一種責(zé)任轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上是政府通過市場機(jī)制讓企業(yè)幫助自己工作，但主要的監(jiān)管責(zé)任仍在政府。”傅濤說。當(dāng)前，我國在特許經(jīng)營方面的主要監(jiān)管內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)性的價格監(jiān)管和進(jìn)入監(jiān)管，而對于社會性監(jiān)管還剛剛起步。
提案中指出，引入市場化機(jī)制之后，事業(yè)單位逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)型，政府補(bǔ)貼逐步退出。但是公用事業(yè)的服務(wù)定價與收費(fèi)機(jī)制卻不能滿足市場運(yùn)作要求，尤其是污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)與征收遲遲不能全面落實。價格監(jiān)管上的滯后，實際上制約了市場化改革的進(jìn)程，也嚴(yán)重影響了提供產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量和效率。
對于價格監(jiān)管，目前政府普遍使用的是“企業(yè)成本＋稅費(fèi)＋合理利潤”定價機(jī)制，沒有形成一個理性、客觀、符合規(guī)范的良性公用事業(yè)定價機(jī)制。這就一方面造成了相關(guān)企業(yè)面臨收入無法滿足合理投資收益的目標(biāo)，良性運(yùn)作機(jī)制無法形成；另一方面，沒有被公眾認(rèn)可的定價機(jī)制，使得進(jìn)行價格調(diào)整勢必會遭遇重重阻礙。
此外，市場準(zhǔn)入的監(jiān)管方面，對于特許經(jīng)營者的選擇，往往競爭不足，難以顯示市場真實成本；在普遍服務(wù)的監(jiān)管方面，還沒有使用交叉補(bǔ)貼、設(shè)立普遍服務(wù)基金等手段來履行政府義務(wù)；在企業(yè)外部監(jiān)管上，還沒有廣泛動員社會公眾和輿論的力量，去年媒體廣泛報道的“聽證會代表冒名頂替”等事件就充分暴露了聽證制度的不健全。
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