【搜狐綠色編者按】根據(jù)2009年全國工商聯(lián)政協(xié)提案準(zhǔn)備會議的要求，全國工商聯(lián)環(huán)境商會組織相關(guān)部門及主要會員企業(yè)對提案工作進行了專題研究。在研究室的指導(dǎo)和會員企業(yè)的支持下，環(huán)境商會積極組織力量進行提案撰寫工作，共整理出三份提案和兩份政協(xié)會議書面發(fā)言（其中一份書面發(fā)言是根據(jù)“關(guān)于鼓勵民營企業(yè)參與國家重大專項課題提案”改寫）的建議稿，現(xiàn)已全部通過審查，并以全國工商聯(lián)團體提案的形式上報本次政協(xié)會議。搜狐綠色獨家公布提案全文：
進一步推動環(huán)境服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展
有效解決日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題
面對國際金融危機全球的蔓延，中國政府以4萬億投資來拉動內(nèi)需、帶動經(jīng)濟發(fā)展，這對緩解我國經(jīng)濟壓力具有非常積極的作用，其中，環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展和推動應(yīng)當(dāng)作為中央投資拉動內(nèi)需的一個重要領(lǐng)域。發(fā)展環(huán)境服務(wù)業(yè)、有效解決環(huán)境污染問題、提高環(huán)境質(zhì)量不僅是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的必然需求，同時也是我國節(jié)能減排、建設(shè)兩型社會政策背景下的必然選擇。
一、我國環(huán)境服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀
環(huán)境服務(wù)業(yè)是環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的一個重要組成部分。隨著經(jīng)濟全球化、環(huán)境全球化的迅猛發(fā)展，環(huán)境服務(wù)業(yè)在國際環(huán)境市場中的份額不斷提高，已成為最具發(fā)展?jié)摿Φ沫h(huán)境保護產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。環(huán)境服務(wù)業(yè)在我國起步較晚，20 世紀(jì)90 年代中期之前，我國環(huán)境服務(wù)業(yè)從業(yè)單位主要是各種科研設(shè)計單位，服務(wù)業(yè)也相應(yīng)以開發(fā)、設(shè)計等技術(shù)性服務(wù)為主。20 世紀(jì)90 年代后期，隨著工程項目增加，以工程為基礎(chǔ)的環(huán)境工程公司大量進入服務(wù)業(yè)，環(huán)境服務(wù)業(yè)的內(nèi)涵也從單一的技術(shù)服務(wù)向決策、管理、金融等綜合、全方位的智力型服務(wù)發(fā)展，結(jié)構(gòu)性調(diào)整明顯加快。
1、隨著我國環(huán)境設(shè)施的加快建設(shè)，環(huán)境服務(wù)業(yè)獲得了迅速發(fā)展。近年來，隨著中國環(huán)境投資的加大，中國環(huán)境設(shè)施建設(shè)有了長足的發(fā)展。城市自來水用水人口3.48億人，用水普及率93.8%，近十年來我國城市用水人口總數(shù)平均每年增長3.54%，城市供水綜合能力為2.7億立方米/日。2007年底，城市污水年處理量達到226.8億立方米，近十年平均增長率為9.68%；2008年7月全國運營污水處理廠數(shù)量達到近1500座，而2000年不足200座；城市污水處理廠污水處理能力已達到7137.5萬立方米/天，十年污水處理廠處理能力的平均增長率高達19%；2007年底，全國城市污水處理率62.8%。十年平均增長率為3.7%。中國政府在2005年年底提出了城市污水處理率2010年要達到70％的目標(biāo)，重點城市的污水處理率在2010年要達到80％，中小城市達到60％－70％，2008年底已經(jīng)接近這一目標(biāo)。與此同時，從事供水、污水處理的環(huán)境服務(wù)企業(yè)無論是數(shù)量上還是規(guī)模上都有很大的提升。
2、環(huán)境服務(wù)業(yè)市場機制體系初步建立。2002年以來，建設(shè)部等有關(guān)部門開始推進引入市場機制的改革，先后頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（2002）和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2004），通過5年的努力，我國在環(huán)境產(chǎn)業(yè)初步建立了以特許經(jīng)營為核心的市場引入機制體系。在全國市政公用行業(yè)內(nèi)迅速涌現(xiàn)出大量的市場化改革項目，根據(jù)建設(shè)部2005、2006年的調(diào)研，全國市政公用行業(yè)（供水、污水、垃圾、供氣、供熱、公共交通）共上報調(diào)研所涉及的各類市政公用行事業(yè)項目近2000個，其中各行業(yè)均有超過半數(shù)以上的項目都已經(jīng)開展了以特許經(jīng)營制度為核心的引入市場機制的改革，而且特許經(jīng)營所涉及特許經(jīng)營制度的項目數(shù)每年仍在逐年迅速的增長之中。
3、環(huán)境服務(wù)業(yè)市場主體得到發(fā)展。大量的社會企業(yè)開始進入環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投資、建設(shè)、運營、管理環(huán)節(jié)，在我國公共服務(wù)領(lǐng)域逐步形成了一支初步健全的產(chǎn)業(yè)隊伍，也形成了一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。經(jīng)過五年多的實踐，特許經(jīng)營制度已經(jīng)在我國市政公用行業(yè)的改革中發(fā)揮了巨大的積極作用，尤其是在引入資金和提高行業(yè)服務(wù)效率方面，促進了行業(yè)市場的良性發(fā)展。例如，在供水和污水行業(yè)，目前由非傳統(tǒng)企業(yè)處理服務(wù)的供水量和污水量已經(jīng)分別超過了全國2007年總供水量的20%和總污水處理量的70%；社會企業(yè)所提供的垃圾處理服務(wù)比例也得到迅速增加；而且很多非傳統(tǒng)企業(yè)提供的服務(wù)，在服務(wù)質(zhì)量上得到了地方政府和公眾的普遍認(rèn)可。
4、環(huán)境產(chǎn)業(yè)的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型加快，運營服務(wù)比例逐步提高。隨著環(huán)境設(shè)施的增加，環(huán)境產(chǎn)業(yè)的重心逐漸由工程服務(wù)、設(shè)備服務(wù)向運營服務(wù)轉(zhuǎn)移，以運供服務(wù)為核心的環(huán)境服務(wù)業(yè)比重逐漸加大。到2008年底已經(jīng)形成的供水服務(wù)、污水處理服務(wù)和垃圾處理處理服務(wù)的總服務(wù)業(yè)理論產(chǎn)值分別達到約700億、100億和50億。一批中國環(huán)境服務(wù)業(yè)在環(huán)境產(chǎn)業(yè)中的比重達到約30%。
二、環(huán)境服務(wù)業(yè)的主要問題
我國的環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展尚處在產(chǎn)業(yè)化的初期，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型沒有完成，產(chǎn)業(yè)體系很不完善。
1、服務(wù)業(yè)比重仍然偏低。環(huán)境服務(wù)業(yè)的比重是環(huán)境產(chǎn)業(yè)成熟的標(biāo)志，發(fā)達國家一般在50-60%之間，我國由于仍然處在環(huán)境設(shè)施的建設(shè)時期，環(huán)境服務(wù)業(yè)的比重較小，也發(fā)映出產(chǎn)業(yè)初期的基本特點。
2、市場機制沒有完善。雖然中國已經(jīng)開始建立和完善市場機制體系，但是受到立法體制的限制，中國的特許經(jīng)營制度還沒有完成立法，雖然已經(jīng)有7個地方性《特許經(jīng)營條例》發(fā)布，但是在國家層面，特許經(jīng)營目前仍然停留在部門規(guī)章的層次，對特許經(jīng)營所涉及的產(chǎn)權(quán)、稅收、土地、價格等綜合問題難以協(xié)調(diào)。
3、設(shè)施運營的系統(tǒng)效果差。環(huán)境設(shè)施“曬太陽”已經(jīng)成為社會關(guān)注的重點。據(jù)有關(guān)報道，河南省在2008年5月份有30座污水處理廠由于沒有穩(wěn)定運行受到環(huán)保部門通報批評；在污水處理費收繳情況相對理想的山東省，其已建成的151座污水處理廠中有42座運營負(fù)荷低于75%。根據(jù)中國水網(wǎng)的研究，2007年全國城市污水處理設(shè)施平均利用率僅為60.32%。環(huán)境設(shè)施較差的運營表現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)化程度密切相關(guān)。
4、環(huán)境設(shè)施服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化差，服務(wù)不規(guī)范。環(huán)境設(shè)施近年來迅速增長，但是管理難以跟上，大部分設(shè)施停留在粗放的管理水平之上，健全了ISO質(zhì)量管理體系的污水處理廠不超過10%，管理水平差異極大；垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化程度更加低下，由于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏和監(jiān)管的缺位，垃圾處理的服務(wù)費出現(xiàn)了從40元/噸到300元/噸的巨大反差。同時，由于環(huán)境設(shè)施績效管理工具的缺失，企業(yè)管理水平高低不能達到有效甄別，也制約了政府的監(jiān)管。
5、產(chǎn)業(yè)分散，市場集中度差。目前的環(huán)境設(shè)施基本停留在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)分散經(jīng)營方式上，市場份額最大的公司所運營的項目數(shù)量也不超過30個，全國1500個污水處理廠和幾百個垃圾處理廠，分散在近千個運營主體之中。清華大學(xué)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)化程度相對較高的無錫市所屬64個污水廠由40多個不同的企業(yè)主體經(jīng)營。經(jīng)營主體的分散造成了市場主體服務(wù)意識和品牌意識淡薄，造成技術(shù)支撐和人才支撐的滯后，嚴(yán)重制約的服務(wù)質(zhì)量的提高，也加大了政府的監(jiān)管成本。
三、主要建議
針對上述我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，我們提出以下幾點建議：
一是改變環(huán)境領(lǐng)域“誰污染，誰治理”的原則為“誰污染，誰負(fù)責(zé)”，為了保證環(huán)保設(shè)施的運行質(zhì)量和效率，強化推進環(huán)境治理設(shè)施運營服務(wù)的市場化進程，推行專業(yè)化運營服務(wù)，制定政策促進污水處理運營服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)整合，鼓勵有品牌的環(huán)境企業(yè)適當(dāng)擴大市場規(guī)模，提高市場的集中度。同時，政府所屬的事業(yè)單位等非市場主體應(yīng)該徹底從建設(shè)運營主體中推出。
二是完善特許經(jīng)營制度，推行市場機制的投資運營模式。對于市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，政府能夠出資的，鼓勵采取DBO（設(shè)計-建設(shè)-運營）的建設(shè)模式；政府資金困難的，采用BOT（建設(shè)-運營-移交）建設(shè)模式，選擇專業(yè)化企業(yè)進行經(jīng)營。對于已經(jīng)建成的環(huán)境設(shè)施，優(yōu)先采用委托經(jīng)營的模式，交由專業(yè)化的、有品牌的運營服務(wù)商運營；對于資金困難的政府，可以將已經(jīng)建成的環(huán)境設(shè)施，以TOT（移交-運營-移交）模式在一定時期內(nèi)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，但是也必須由專業(yè)化的、有品牌的運營服務(wù)商運營，特許期結(jié)束后要將設(shè)施無償交還給政府。
三是在特許經(jīng)營體系中，環(huán)境服務(wù)項目仍然是公用事業(yè)的性質(zhì)，且屬于政府購買服務(wù)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，需要財稅政策的支持。建議將目前集中在設(shè)備制造環(huán)節(jié)和污染產(chǎn)生環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策向環(huán)境治理服務(wù)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，環(huán)境設(shè)施運營企業(yè)的營業(yè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、所得稅等建議進行明確而適當(dāng)?shù)臏p免或免收，同時適當(dāng)降低環(huán)境設(shè)施的土地和用電費用。這些減免可以降低政府的服務(wù)費支付壓力，控制服務(wù)價格，同時可以鼓勵專業(yè)服務(wù)公司向品牌化、規(guī)模化發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)化水平。
四是環(huán)境設(shè)施的建設(shè)是一個必要的過程，而設(shè)施的有效運營才是真正的目的。建議在國家層面建立基于環(huán)境設(shè)施治理效果的政府財政補貼機制，即動用專向財政資金對環(huán)境設(shè)施運營環(huán)節(jié)給予補貼，這樣可以有效提高設(shè)施運營者積極性，并能夠保證設(shè)施正常運營，切實實現(xiàn)減排目標(biāo)，改善環(huán)境質(zhì)量。同時，建議將有限的國債資金集中投向污水處理管網(wǎng)、農(nóng)村環(huán)境設(shè)施等市場機制不能覆蓋的領(lǐng)域，與市場資金形成有機的補充。
附：環(huán)境商會簡介
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會（簡稱環(huán)境商會）是在全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)下的非盈利會員組織，由北京桑德環(huán)保集團、北京首創(chuàng)股份、金州環(huán)境集團、威立雅水務(wù)、中法水務(wù)等國內(nèi)環(huán)境公司和全球領(lǐng)先水務(wù)企業(yè)發(fā)起，并于2007年6月12日正式成立，目前已擁有80余家會員企業(yè)。環(huán)境商會致力于推進中國環(huán)境服務(wù)業(yè)及相關(guān)行業(yè)的發(fā)展與管理，涉及的領(lǐng)域包括供水、污水處理、固廢處理、大氣污染治理、循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟等。 相關(guān)鏈接： 環(huán)境商會提案:鼓勵民營企業(yè)參與國家重大課題
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