清華大學(xué)環(huán)境系環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究所所長(zhǎng) 傅濤
城市垃圾處理是市政公用性事業(yè)的重要領(lǐng)域，其行業(yè)特征不同于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。城市垃圾服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性和很強(qiáng)的外部性使政府無(wú)法完全卸掉政府責(zé)任。也就是說(shuō)，城市垃圾處理的最終責(zé)任主體始終應(yīng)當(dāng)是政府，不是處理垃圾的企業(yè)。目前政府職能的錯(cuò)位已經(jīng)損害了行業(yè)發(fā)展，只有理清和明確政府在這一領(lǐng)域的各項(xiàng)職能，才能從源頭上為今后垃圾處理業(yè)的健康發(fā)展提供保障。政府在城市垃圾處理領(lǐng)域的職能主要包括：
1、公共服務(wù)職能
垃圾無(wú)害化和穩(wěn)定化是地方人民政府所擔(dān)負(fù)的、最基本的公共服務(wù)職能之一，無(wú)論具體提供服務(wù)的是政府直屬的事業(yè)單位，還是政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)確定的社會(huì)化企業(yè)，地方政府始終是垃圾處理無(wú)害化和穩(wěn)定化服務(wù)的責(zé)任主體。這一責(zé)任注定了地方政府在城市垃圾投資上、保障服務(wù)水平上的基本義務(wù)。作好公共服務(wù)是基層政府的天職，發(fā)達(dá)國(guó)家市鎮(zhèn)一級(jí)政府超過(guò)50%以上的人力和財(cái)力都用在公共服務(wù)之上。在中國(guó)目前的財(cái)稅體制之下，地方政府實(shí)現(xiàn)高水平的城市垃圾公共服務(wù)責(zé)任的能力不足，因此需要一定比例的來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。
對(duì)于政府公共服務(wù)職能而言，政府與社會(huì)之間的界面是服務(wù)而不是管理。如果地方政府涉及與具體提供服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，本質(zhì)上也是依據(jù)服務(wù)協(xié)議的政府采購(gòu)關(guān)系，不是行政管理關(guān)系。
住宅與城鄉(xiāng)建設(shè)部按照國(guó)務(wù)院的職能分工，并不是具體的公共服務(wù)提供者，而是對(duì)地方政府在實(shí)施具體市政公共服務(wù)職能時(shí)進(jìn)行指導(dǎo)。指導(dǎo)的基本職責(zé)是設(shè)施水平的要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定、技術(shù)政策的指定、服務(wù)模式的建議等。
2、資源調(diào)控職能
涉及城市垃圾的資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求是政府宏觀調(diào)控的職能體現(xiàn)，其管理目標(biāo)、管理依據(jù)、管理手段、管理方法上與政府公共服務(wù)職能差異顯著，不能與公共服務(wù)職能合并，而是需要協(xié)調(diào)。
城市垃圾的資源化是在循環(huán)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的宏觀調(diào)控思路指導(dǎo)下，依托市場(chǎng)為主導(dǎo)來(lái)開(kāi)展的，因此所有資源化的措施都以經(jīng)濟(jì)合理性為前提。如果政府積極推進(jìn)一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)上不合理的資源化舉措，就需要政府進(jìn)行必要的調(diào)控，具體表現(xiàn)為各種形式財(cái)稅補(bǔ)貼或其他政策形式，調(diào)控的平衡點(diǎn)是使其具體措施具備經(jīng)濟(jì)合理的基本要求。如政府期望垃圾發(fā)電，就需要給出一個(gè)高于一般上網(wǎng)電價(jià)的價(jià)格補(bǔ)貼，然后利用市場(chǎng)選擇投資和運(yùn)營(yíng)主體。
相對(duì)于各個(gè)地方政府對(duì)其轄區(qū)的公共服務(wù)職能而言，涉及城市垃圾的資源化宏觀調(diào)控職能的涉及的政策層級(jí)更高，需要站在全國(guó)的高度，至少是區(qū)域的高度來(lái)統(tǒng)籌考慮。如資源回收利用，在市政一級(jí)的調(diào)控往往收效甚微，在更大范圍內(nèi)才見(jiàn)成效。因此資源化是在順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的前提下，用政策對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶植，引導(dǎo)市場(chǎng)向政府期望的方向發(fā)展。
3、社會(huì)管理職能
城市垃圾領(lǐng)域的環(huán)保監(jiān)管屬于社會(huì)管理的基本職能，社會(huì)管理職能的基本特征是依法管理，每一項(xiàng)管理的措施都需要法律基礎(chǔ)。因此有法律依據(jù)，政府與社會(huì)的界面是管理關(guān)系。政府的社會(huì)管理職能體現(xiàn)在城市垃圾上，就是從環(huán)境監(jiān)管的角度，保護(hù)社會(huì)和公民不受垃圾污染的危害，這是一種針對(duì)污染主體和被污染主體之間協(xié)調(diào)關(guān)系的管理。這有別于公共服務(wù)和資源調(diào)控兩項(xiàng)職能。
環(huán)境監(jiān)管具體到城市垃圾處理，垃圾焚燒和堆肥的運(yùn)營(yíng)主體是“工廠”，而垃圾填埋的運(yùn)營(yíng)主體是“場(chǎng)地”，“工廠”和“場(chǎng)地”都處于環(huán)境監(jiān)管的范圍之內(nèi)，但對(duì)二者進(jìn)行監(jiān)管的立足點(diǎn)又是不同的。易于市場(chǎng)化的“工廠”需要的是排放界面的監(jiān)管，而公共服務(wù)性質(zhì)更強(qiáng)的“場(chǎng)地”則需要全程監(jiān)管。
4、擺正這三種職能的關(guān)系
以上三種政府在城市垃圾處理上的職能，不論在目標(biāo)、實(shí)施主體、管理層次、還是管理手段等方面都存在很大的差異，這些差異注定要通過(guò)相應(yīng)的不同政府部門(mén)、不同層次的政府通過(guò)協(xié)同來(lái)完成，這就需要對(duì)各級(jí)、各部門(mén)政府權(quán)責(zé)的清晰界定和分工。
盡管中國(guó)目前針對(duì)城市垃圾的行政管理體系在結(jié)構(gòu)的界限并不清晰，但是，隨著中國(guó)現(xiàn)代行政管理體系的逐漸完善，這一結(jié)構(gòu)正在清晰之中，而且必然是發(fā)展方向。而城市垃圾處理行業(yè)所面臨的許多體制和機(jī)制問(wèn)題的根源恰恰在于政府職能的混淆。
這種混淆首先在政府資源調(diào)控職能的虛高，資源化意義重大、目標(biāo)宏偉卻難以落實(shí)。需高表現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)資源化目標(biāo)而忽略資源化管理的經(jīng)濟(jì)合理性前提，二是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不合理又要強(qiáng)制推進(jìn)，造成過(guò)多的行政干預(yù)而沒(méi)有有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制。
其次在地方政府公共服務(wù)職能的不足。這種不足表現(xiàn)在設(shè)施投資建設(shè)的嚴(yán)重不足，地方政府因?yàn)槭袌?chǎng)化逃避服務(wù)責(zé)任，重視建設(shè)環(huán)節(jié)忽略運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，以及用資源化逃避政府公共服務(wù)責(zé)任等等。同時(shí)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行業(yè)管理的思路影響，建設(shè)部對(duì)地方政府公共服務(wù)的指導(dǎo)職能發(fā)揮不到位，更多以管理姿態(tài)和責(zé)任主體姿態(tài)出現(xiàn)，存在一定錯(cuò)位。
最后則在政府環(huán)境監(jiān)管的長(zhǎng)期的缺位，造成社會(huì)利益得不到有效保護(hù)，發(fā)布的環(huán)境法律很多，實(shí)施效果很差。
