民間資本不愿意做的投資,政府要做；只要是民間資本能做的事情,政府就沒有必要與其爭著做。
溫家寶總理在《政府工作報告》中要求推進公用事業(yè)改革,切實放寬市場準入,積極引入競爭機制。那么,這一改革應當如何進行?我認為,政府在公用事業(yè)里的角色,應該要有一個合理的、相對清晰的授權(quán)。在公用事業(yè)管理方面,政府的職責定位應有三大原則:
首先,相關部門必須牽頭做好規(guī)劃,公用事業(yè)的職能必須落實在一個只有政府牽頭才能做好的通盤規(guī)劃里。其次,民間資本不愿意做的投資,政府要做；只要是民間資本能做的事情,政府就沒有必要與其爭著做。第三,在提供公共設施的事項上追求又好又快的發(fā)展,要努力在市場經(jīng)濟已經(jīng)有所發(fā)展的基礎上,吸引民間資本,形成中國特色的PPP(公私伙伴合作)模式的發(fā)展。我國公用事業(yè)、公共服務的改進,是構(gòu)成經(jīng)濟社會活力的一個因子。從這個角度來說,政府應該做什么,不應該做什么,雖然還需要探索一些具體的界限,但是大的原則應該是明白的。
放眼看世界,在公共物品的提供機制方面,私人部門、民間資本的參與問題實際上早已解決了。一個操作上的可行形式就是通過政府采購的方式。政府自己不用直接組織生產(chǎn),通過政府采購,連美國國防上最尖端的導彈,都是由非官方的企業(yè)生產(chǎn)出來的,但是怎么保密、控制其流程,其中就有挑戰(zhàn),但是總體而言,運行沒有問題。政府和私營部門合作的PPP,有幾個要點:首先,它一定是雙贏的。參加者都有自己的目標,都在這里可得到實現(xiàn)。其次,風險一定是共擔的。完全由公共部門承擔或者完全由非公共部門承擔,這都不可能實現(xiàn)合作。所以,一定要在融資、管理、運行中形成新的機制,這個機制可以調(diào)動潛力,支撐超常規(guī)發(fā)展。
中國現(xiàn)在的PPP,我個人特別強調(diào)它不是簡單的融資模式,它是新的管理模式。原來政府管得很吃力,效果不好,很多人不滿意；PPP可能就會面目一新,效率也出來了,責任心也到位,財政資金使用績效也會提升,這也是在改進公共服務質(zhì)量和提升人民福利。從這個角度來說,合理構(gòu)建公共物品的私人提供機制,我覺得對于支撐現(xiàn)代化戰(zhàn)略是非常重要的。從理論上嚴格講,PPP只適合準公共產(chǎn)品,但純粹公共產(chǎn)品少而又少,現(xiàn)實生活中哪個是純粹公共產(chǎn)品?所以在現(xiàn)實生活中很難找到私人部門不能介入的純粹公共領域,社會治安聽起來是,但是我們現(xiàn)在也有一些民眾志愿者參與,在美國甚至監(jiān)獄都可進行民間法人承包管理了。
現(xiàn)實生活中,只要民間資本可以通過一個合理機制能夠進入,我們就應歡迎其進入。歡迎進來就有另外一個問題,即允許試驗、探索、開拓,并在給企業(yè)什么樣的好處這個要點上積極加以合理化。比如政府在自辦的自來水這一公用事業(yè)里面規(guī)定收費,目的倒不是盈利,而是通過使用者的付費使它在運營當中減少浪費。但引入民間投資主體后,卻客觀上必須考慮其盈利目的,否則人家為什么來投資?
這時在付費水平上能不能做到不虧損,便具有了經(jīng)濟意義。我覺得PPP運行中,合理的使用者價格需要滿足投入主體不虧損,在這個基礎上再有一點盈利空間,吸引民間資本的進入就有內(nèi)生動力了,這樣會帶來新的機制。競爭局面是決定其大體上價格水平合理的前提,而新機制進一步形成了,從中長期看實際總的運營成本就會更低。對公眾來說,社會福利在這個過程當中是上升的,公共資源使用的績效也是提高的。如果按照過去我們的理解,政府把這個事情管起來,親力親為并管得越來越細就是管好了嗎?實際情況證明政府包攬得越全面、管得越細,委托代理鏈拉得越長,每個環(huán)節(jié)的風險(包括“道德風險”)和偏差合在一起之后,往往卻是低效率的。
作者系全國政協(xié)委員、財政部財政科學研究所所長、國家“十一五”規(guī)劃專家委員會委
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