全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)作為由環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域領(lǐng)先的、負(fù)責(zé)任企業(yè)組成的行業(yè)組織，非常關(guān)注《中華人民共和國(guó)水污染防治法（修訂草案）》，商會(huì)成員深入認(rèn)真地學(xué)習(xí)了本法，綜合各主要會(huì)員單位的意見，現(xiàn)提出本法主要涉及的幾大問題的相關(guān)條款修改意見，并附其他相關(guān)條款修改建議，供有關(guān)方面參考。
一、立法的目的
本法的立法目的不甚清楚，如果只是站在環(huán)保局的角度，以提高一個(gè)部門的權(quán)利來實(shí)現(xiàn)水污染的治理，則顯得過于狹隘，建議本著“以人為本，突出和諧科學(xué)發(fā)展觀”的立法目的，本法對(duì)水污染違法行為的處罰還是太輕。
二、關(guān)于環(huán)境保護(hù)的責(zé)任
本法只強(qiáng)調(diào)了環(huán)保局的權(quán)利，但沒有強(qiáng)調(diào)其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。由哪個(gè)部門對(duì)全國(guó)的水質(zhì)量負(fù)責(zé)，沒有明確?，F(xiàn)行《水污染防治法》對(duì)地方人民政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任比較原則，因此修訂草案在現(xiàn)行《水污染防治法》的基礎(chǔ)上明確了地方政府的責(zé)任。
我們認(rèn)為，修訂草案采用了分解的方式安排責(zé)任，有利于環(huán)境責(zé)任的落實(shí)。但是，修訂草案在國(guó)家層面的環(huán)境保護(hù)責(zé)任仍然比較原則，沒有明確國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在環(huán)境保護(hù)上的責(zé)任。如果不能明確，將造成環(huán)境責(zé)任、權(quán)利在中央政府層面的不協(xié)調(diào)，造成爭(zhēng)權(quán)而避責(zé)。實(shí)際上水環(huán)境的問題有許多內(nèi)容是沒有辦法按照行政區(qū)域完全分解的。因此，建議在修訂草案中明確各部門的責(zé)任。
建議第四條增加：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)全國(guó)的水環(huán)境質(zhì)量總體負(fù)責(zé)，各有關(guān)部門按照職能分工進(jìn)行配合。”這樣可為下面大量條款中賦予的環(huán)境保護(hù)政策手段提供基礎(chǔ)。
三、關(guān)于水污染的流域性問題
本法對(duì)“流域內(nèi)環(huán)保責(zé)任誰來承擔(dān)”缺乏明確的界定，容易造成互相扯皮、兩不管現(xiàn)象的發(fā)生，沒有可執(zhí)行性。
水環(huán)境問題的流域性是固有特點(diǎn)，以流域?yàn)閱挝坏膮f(xié)調(diào)更有利于科學(xué)落實(shí)水環(huán)境保護(hù)的措施。在我國(guó)行政體制之下，修訂草案采取了行政分割的責(zé)任體系，無疑是最為可行的方式。但是，我們認(rèn)為如果能夠在法律責(zé)任體系上明確流域水環(huán)境的責(zé)任體系，將更加有效。否則會(huì)造成資源的浪費(fèi)，一些關(guān)鍵性的流域責(zé)任，如飲用水源的上下游協(xié)同、流域水質(zhì)水量的協(xié)調(diào)、流域資源協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)機(jī)制問題等，無法落實(shí)于一個(gè)合理的主體。
建議第四條增加內(nèi)容，許可地方城市政府之間在國(guó)務(wù)院的授權(quán)下，可以在一定區(qū)域內(nèi)打破現(xiàn)有的行政體制，建立流域（或區(qū)域）水環(huán)境的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)流域（或區(qū)域）水環(huán)境總體負(fù)責(zé)，為這一流域（或區(qū)域）相關(guān)機(jī)構(gòu)賦予一定的政府環(huán)境責(zé)任、資源責(zé)任和特定的財(cái)政權(quán)利。具體措辭有待斟酌。
四、環(huán)境監(jiān)管的層次問題
環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)管是水污染防治十分重要的環(huán)節(jié)，修訂草案第六條提出了“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門是對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)。”
縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門的提法比較籠統(tǒng)，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)縣以上多級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水環(huán)境監(jiān)管對(duì)象實(shí)施多層次管理的問題，造成責(zé)任不清和政府資源浪費(fèi)。
建議明確環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的行政屬地性和統(tǒng)一性，水環(huán)境設(shè)施只接受承擔(dān)水環(huán)境責(zé)任的市、縣人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)管。城市中的區(qū)人民政府即便屬于縣級(jí)以上人民政府，其環(huán)境保護(hù)主管部門的環(huán)境監(jiān)管也只是根據(jù)需要代行市人民政府的職能。
五、污水集中處理設(shè)施的范圍
修訂草案將城市污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，也明確作為應(yīng)當(dāng)取得排污許可證的單位，多次提到城市污水集中處理設(shè)施，其中是否包括污水管網(wǎng)這一提法在修訂草案中沒有明確。事實(shí)上不僅是城市污水處理廠會(huì)集中排放污染物，而市政管網(wǎng)由于污水處理率達(dá)不到100%，也向環(huán)境排放污染物，而且總量可能更大。所以在規(guī)劃建設(shè)時(shí)，對(duì)污水收集管網(wǎng)的建設(shè)比城市污水集中處理設(shè)施更加迫切。
因此，建議所有“城市污水集中處理設(shè)施”的提法，均改為“城市污水收集和集中處理設(shè)施”。
六、排污許可與排水許可的銜接
修訂草案提出了排污許可制度，作為環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的重要手段。修訂草案第十八條規(guī)定“直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及含重金屬、放射性物質(zhì)、病原體等有毒有害物質(zhì)的其他廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個(gè)體工商戶，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；城市污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。”
2006年12月建設(shè)部依據(jù)行政許可法，發(fā)布了針對(duì)城市排水設(shè)施的排水許可制度，是為了保障城市排水設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)的行政許可。對(duì)排入城市市政管網(wǎng)的工業(yè)廢水而言，由于我國(guó)的城市污水處理率近期內(nèi)無法達(dá)到100%，因此有一部分工業(yè)廢水屬于間接向水體排放污染物的范圍。這樣將造成對(duì)排入城市市政管網(wǎng)工業(yè)廢水的雙重排水和排污許可。同時(shí)，由于城市污水收集和集中處理設(shè)施也是排污許可的范圍，那么進(jìn)入市政管網(wǎng)、間接排入環(huán)境的工業(yè)廢水，事實(shí)上也已經(jīng)進(jìn)入了間接排污許可的范疇。
建議修改為：“所有直接向水體排放廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個(gè)體工商戶，包括城市污水的收集和集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，都應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。”這個(gè)范圍包括了地方城市政府所屬事業(yè)性質(zhì)的排水處。
同時(shí)建議增加規(guī)定：“為了保障城市污水收集和集中處理設(shè)施的有效運(yùn)營(yíng)，所有向市政管網(wǎng)排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及含重金屬、放射性物質(zhì)、病原體等有毒有害物質(zhì)的其他廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個(gè)體工商戶，應(yīng)當(dāng)取得排水許可證。”
七、污水處理費(fèi)的性質(zhì)問題
污水處理費(fèi)不同于污水處理服務(wù)費(fèi)。污水處理費(fèi)是政府向公眾或企業(yè)征收污水處理費(fèi)用，屬于行政事業(yè)性收費(fèi)；污水處理服務(wù)費(fèi)是政府財(cái)政利用收集的污水處理費(fèi)，向城市污水的收集和集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位支付的有償服務(wù)費(fèi)。這兩者屬于完全不同的概念，在修訂草案第二十四條第三、第四款中嚴(yán)重混淆。
建議第三款修改為：“城市污水收集和集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位按照國(guó)家規(guī)定提供污水處理的有償服務(wù)，收取污水處理服務(wù)費(fèi)，保證污水集中處理設(shè)施的正常運(yùn)行。向城市污水收集和集中處理設(shè)施排放污水排污者應(yīng)繳納污水處理費(fèi)用，已經(jīng)繳納污水處理費(fèi)用，不再繳納排污費(fèi)。政府收取的污水處理費(fèi)用應(yīng)當(dāng)用于城市污水集中處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行，不得挪作他用。”
八、排污費(fèi)和污水處理服務(wù)費(fèi)的定價(jià)依據(jù)
修訂草案第二十一條規(guī)定：“直接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)體工商戶，應(yīng)當(dāng)按照排放水污染物的種類、數(shù)量和排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)繳納排污費(fèi)。”為了更加有效地削減排污總量，建議修改為“直接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)體工商戶，應(yīng)當(dāng)按照排放水污染物的種類、污染物含量、數(shù)量和排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)繳納排污費(fèi)，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”
城市污水服務(wù)費(fèi)的支付同樣需要體現(xiàn)總量原則，建議第二十四條第四款修改為：“根據(jù)城市污水收集和集中處理設(shè)施的處理水量和削減污染物的數(shù)量，確定城市污水處理的服務(wù)費(fèi)。城市污水處理的收費(fèi)、管理以及使用的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”
九、超標(biāo)排放的責(zé)任的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移問題
修訂草案第二十五條第一款規(guī)定“向城市污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。”
為了更加有效發(fā)揮城市污水集中處理設(shè)施的作用，建議修改為：“向城市污水收集和集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，超出標(biāo)準(zhǔn)但是城市污水收集和集中處理設(shè)施能夠按照國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)削減的，城市污水收集和集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者可以收取超標(biāo)處理費(fèi)。具體收費(fèi)辦法由建設(shè)主管部門制定。”
十、城市政府責(zé)任與污水集中處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)的責(zé)任關(guān)系
修訂草案第二十五條第三款規(guī)定“城市污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)城市污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。”由于城市污水集中處理設(shè)施的進(jìn)水、付費(fèi)、設(shè)計(jì)建設(shè)等許多重要環(huán)節(jié)都由地方城市政府控制，因此，城市污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位無法真正對(duì)出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。同時(shí)，由運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)也與修訂草案第四條“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”的精神不一致。
建議修改為：“地方人民政府的建設(shè)主管部門對(duì)城市污水收集和集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。”這樣規(guī)定也有利于理順環(huán)境保護(hù)部門與建設(shè)主管部門的責(zé)任關(guān)系。
十一、環(huán)保與建設(shè)在城市污水處理領(lǐng)域的監(jiān)管協(xié)同
建設(shè)部門對(duì)城市污水收集和集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)有責(zé)任，就必須具有對(duì)城市污水收集和集中處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位的監(jiān)管手段。
建議第二十條第二款修改為：“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)自費(fèi)安裝水污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，與環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，排入污水收集和集中處理設(shè)施的重點(diǎn)排污單位以及城市污水收集和集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位的自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，還應(yīng)同時(shí)與建設(shè)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。具體辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同建設(shè)主管部門聯(lián)合規(guī)定。”
十二、污水治理的方式問題
本法第二十五條規(guī)定“向城市污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。城市污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)，按照國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。達(dá)標(biāo)排放的，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定免繳排污費(fèi)。”
城市污水處理設(shè)施的主要功能是處理城市生活污水(在許多地方就叫城市生活污水處理廠)，其功能主要是處理水中的容易分解的有機(jī)物及懸浮物，深度處理可去除P和N。但工業(yè)企業(yè)排污廢水因行業(yè)不同而差異較大，特別是有些行業(yè)企業(yè)所排廢水含有一類污染物(要求在車間排污口采樣)，即使進(jìn)行了集中污水處理，也只是稀釋了一下而已(當(dāng)然有可能經(jīng)過污水集中處理設(shè)施后不再超標(biāo)，但總量不少)，并不是真正的處理。如果據(jù)此就不再征收其排污費(fèi)，實(shí)在有些放任。
“向城市污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。”，但如果不符合呢？法律責(zé)任中沒有規(guī)定其法律責(zé)任。
污水治理要作戰(zhàn)略調(diào)整，從集中處理轉(zhuǎn)向源頭治理。為什么草案上還是注明集中處理？建議修改該條款細(xì)節(jié)。
十三、環(huán)境信息公布制度問題
此次修訂草案在提到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的問題時(shí)，沿用了1996年版的要求，即“環(huán)境影響報(bào)告書中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見。”需要指出，原有條文過于簡(jiǎn)略籠統(tǒng)，環(huán)評(píng)中的公眾參與過程因而很容易流于形式，一些嚴(yán)重影響水環(huán)境的項(xiàng)目因而得以通過審批。為此建議：第一，依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的要求，草案應(yīng)該明確建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)需要公示的信息，以及公眾參與的具體形式。鑒于環(huán)評(píng)信息公開不足成為制約公眾參與的重要障礙，希望草案能明確環(huán)評(píng)報(bào)告書必須公布。這將極大地促進(jìn)社會(huì)各界，特別是受影響社區(qū)，在充分知情的條件下參與項(xiàng)目決策，從而從源頭摒除高污染項(xiàng)目。
其他相關(guān)條款修改建議：
第十六條：“新建、改建、擴(kuò)建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目和其他水上設(shè)施，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。”
建設(shè)單位在編制建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書時(shí)，應(yīng)當(dāng)就建設(shè)項(xiàng)目可能對(duì)水體產(chǎn)生的污染和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響作出評(píng)價(jià)，提出防治措施，按照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門審查批準(zhǔn)。建設(shè)單位在江河或者湖泊新建、改建、擴(kuò)建排污口的，應(yīng)當(dāng)取得水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)同意。
建議改為：“取得水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)雙方同意。”
第三十四條：“國(guó)家禁止新建不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的小型造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉汞、煉油、電鍍、農(nóng)藥、石棉、水泥、玻璃、鋼鐵、火電以及其他嚴(yán)重污染水環(huán)境的項(xiàng)目。”
建議增加“煤礦”。
第三十六條：“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。此條會(huì)變成哪個(gè)單位都不管了。”
建議改為：“先由地方人民政府協(xié)商解決，再由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。”
第四十七條：“向農(nóng)田灌溉渠道排放工業(yè)廢水和城市污水，應(yīng)當(dāng)保證其下游最近的灌溉取水點(diǎn)的水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。”
建議改為：“在起點(diǎn)控制而不是終點(diǎn)控制。”
并建議對(duì)減少COD有貢獻(xiàn)的單位給予獎(jiǎng)勵(lì)。
第六十五條：“水污染事故信息由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)職權(quán)發(fā)布；必要時(shí)，由縣級(jí)以上人民政府發(fā)布。”
建議明確發(fā)生事故時(shí)充分發(fā)布信息的制度，以便公民做出判斷是否采取自我救助措施。
第六十六條：“環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門的工作人員有下列行為之一的，由其所在單位、上級(jí)主管機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：”
則工作人員造成的經(jīng)濟(jì)損失由誰賠償和負(fù)責(zé)？
建議增加賠償相應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的款項(xiàng)。
第八十三條：“對(duì)造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的２０％計(jì)算罰款；對(duì)造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的３０％計(jì)算罰款，并報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。”
賠償是按經(jīng)濟(jì)損失的比例來做相應(yīng)賠償，而對(duì)造成水污染事故還有違反本規(guī)定其他行為的，則按約定數(shù)量來罰款？建議此處約定清楚是兩者并罰，還是只靠一邊。
第八十五條：“水污染賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)主管部門或者海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)分工處理；當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以就該糾紛向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。”
本條把重要的問題虛化了，按照什么樣的職責(zé)來分工，應(yīng)明確。
建議補(bǔ)充環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)污染損害受害者和“公益訴訟”的支持義務(wù)。
第七章：法律責(zé)任
針對(duì)修訂草案中環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)任缺失以及現(xiàn)實(shí)中污染企業(yè)寧交罰款不治理而污染受害者由于不知情或者明知受到污染損害沒有專業(yè)知識(shí)和能力難以舉證的困難，建議補(bǔ)充如下內(nèi)容條款：“任何單位和個(gè)人對(duì)于污染環(huán)境的行為，都有權(quán)利向有關(guān)行政主管部門投訴。對(duì)于違反本法規(guī)定，造成污染的，受害人有權(quán)要求環(huán)境保護(hù)主管部門提供有關(guān)的監(jiān)測(cè)結(jié)果。污染受害者就水污染賠償責(zé)任和賠償金額糾紛向人民法院起訴的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)給予支持。”
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